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赤鱼追波

建筑日记

 
 
 

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PPP  

2014-12-05 21:19:06|  分类: 文章 |  标签: |举报 |字号 订阅

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PPP

PPP这个拗口的字母组合,从几个月前热起来。“政府与社会资本合作”,人们把这个概念与“地方债”、“城镇化”、“混合所有制”、“国企改革”、“政府治理能力”放在一起谈论,对它寄予诸多热情与厚望。

这些期待,对至今还没有一部专门法律的PPP而言,或许有点儿沉重。行业资深人士称:“其实现在PPP没有法律,我们只能尽量往法律上靠。”在中国PPP的实践中,不仅是经营者的利益往往无从保障,刻板做法与寻租空间也比比皆是,各方的活力没有充分发挥,项目本身也没有得到很好的监管。甚至国企资深从业者都对我们说:“真的有很多血泪。”

要知道,PPP在我们的实践中,曾经是无法明确各方风险,令经营者沮丧、公众不满的特许经营;也曾经是推高地方债并致使腐败多发的BT(建设-移交)模式。当然,它们或可被称作“泛PPP”。而PPP项目的目的,本来是提供公共产品和服务,但相关的信息透明、公众监督,在当下更是稀缺品。

政府和社会资本,究竟应该怎么合作?怎样才能发挥各方优势,不至于沦为官商勾结,又能让公众满意?或许,在期待这波PPP热潮能为我们实现一些什么的同时,我们更需要关心,眼下能为PPP实现一些什么。

在这里,对海内外PPP项目有着丰富观察的学者,国企、民企的PPP从业者,以及PPP领域的资深律师,分别从各自角度撰文,为我们讲述如何才能把PPP做好。大家的内容可以互相印证,其指向也比较一致——无论当下的PPP是否沿用过去“特许经营”的名称,Value for Money是被叫做“物有所值”还是“物超所值”,只有将相关的机制理顺、让法律完善清晰,PPP才能发挥那些我们期待的作用。

王守清:PPP不是政府推卸责任的借口

PPPPublic-Private Partnership),在国际上,依据其字面含义,指的是“公私合作伙伴关系”。但在中国的实践中,与政府合作、代表商业力量的一方,不乏国企或混合所有制企业,故也有学者认为“政企合作”的表述更准确。而目前官方确认的说法,则是“政府与社会资本合作”。

近几个月以来,这个概念似乎格外受欢迎,受财政部“76号文”推动,各地纷纷上马PPP项目。但是,参与者和公众也不乏疑惑:PPP项目的上马,是否仅仅为了缓解政府财政压力?究竟要怎么做PPP

清华大学的王守清教授,对PPP领域的前沿理论、国内外实践有着长期深入研究,在中国《基础设施和公用事业特许经营法》(即PPP法)的立法过程中,他做了大量工作。他认为,PPP不仅是投融资模式,更是制度创新。11月中旬,《东方早报·上海经济评论》记者对他进行专访,以期解答PPP实践中最紧要的原则性问题。

PPP不是政府推卸责任的借口

上海经济评论:当下中国为何要推PPP

王守清:我们现在所谈的PPP,更多的是广义的,即只要是企业获政府授权,出钱出力与政府合作,提供本该由政府投资提供的基础设施和公用事业等公共或准公共产品或服务(注:后文统称公共产品),都可以叫PPP

而国际业界对PPP的定义开始是偏狭义的,即政府和企业长期合作提供公共产品,但政府不是直接行政干预,而是通过政府在项目公司占有股份等商业方式,来干预项目运作,以保证公众的利益,共担风险,共享收益,同时体现契约和商业精神。

这轮财政部力推PPP,是由城镇化进程的巨大需求推动的,特别是基础设施和公用事业(注:后文统称基础设施)。地方政府财政支出压力加大,而之前地方政府的债务已经高企,难以为继。因此,从中央到地方政府,都在积极鼓励社会资本进入基础设施等领域,参与投资和运营,即PPP。也就是说,PPP将为基础设施提供重要的资本和专业支持。

PPP的意义有哪些?首先,PPP可以提升公共产品的效率和服务水平,发挥企业的能动性和创造性;其次,PPP更重要的意义,在于转变政府管理方式,从参与提供基础设施的全过程,变成对该过程进行规制,更关注产品、服务和价格,发挥市场力量;最后,PPP可以部分缓解政府资金短缺问题(特别是通过PPP经营性项目)用社会资本提前建设,提前受益,促进经济发展,提高人民的生活水平。

PPP,政府不是把工作完全甩给企业,也不能逃避特定性质项目的支付/补贴责任,而是要转变管理方式和重点,严格监管产品质量、服务水平和价格等。因为提供公共产品的终极责任是政府的。另外,PPP项目有政府支付、用户支付、用户支付加政府资源补偿(注:政府资源,如钱、地、旅游、矿,等等;政府资源补偿:Resource CompensationRC)三种,只有后两种能减轻政府财政支出,特别是当期财政支出。政府不能全部依赖PPP解决财源问题,对需要政府支付或补偿的PPP项目做多了,政府会形成大量长期债务,或损失资源。

上海经济评论:PPP有诸多类型,政府应怎样选择?什么样的项目适合用PPP

王守清:是否采用PPP,很大程度上取决于项目本身的性质,包括技术复杂性、收费的难易程度、生产或消费的规模、设施的规模等。比如,因为PPP项目复杂、谈判耗时、前期费用高,就会对项目规模有一定要求,除非其PPP模式已比较成熟,各方很容易谈判签约,否则会因前期费用占项目总投资的比例过大,并不合算。

自然资源开发是最适合做PPP的,其次是基础设施。因为通过自身运营,可以收回投资并赚到钱。对政府而言,最应关注的是,应用PPP能否提高项目的建设和运营效率。其最典型的体现是,项目产品价格降低、服务水平提高。若不能达到这一效果,做PPP意义不大,除非是迫切需要该项目,而政府又没钱。政府不能把PPP当作推卸提供公共产品责任的借口。

一般而言,技术比较复杂,对设计、建设和运营全过程集成要求高的项目,通过PPP,让企业全过程集成交付产品,比较容易提高效率、降低价格。另外,不能把PPP模式当作万灵丹,不顾项目的特性和环境。例如,与国家安全有关、易受百姓反对的项目(如核电站),或对项目的范围、其产品/服务的质量和要求等不能明确界定的项目(如纯软件系统),一般不太适合采用PPP的方式。

什么时候做怎样的PPP项目?从政府的资金情况看,政府在短期和长期都没有钱时,可优先做用户付费的PPP项目,即经营性项目,如收费高速公路、桥梁等基础设施项目;政府短期没钱但长期有钱时,做用户付费加政府补贴运营的PPP项目,即准经营性项目,如污水和垃圾处理等市政/公用事业项目;政府有钱时,做主要由政府支付的PPP项目,即公益性项目,如学校、养老院和监狱等社会事业项目。

新建项目对应模式常是BOTBuild-Operate-Transfer,建造-经营-移交)或BOOTBuild-Own-Operate-Transfer,建造-拥有-经营-移交);升级改造项目主要对应TOTTransfer-Operate-Transfer,移交-经营-移交);还有各种演变形式,如服务外包、运营外包等。当然,这些都是广义的PPP

在我国实践中,自1990年代末以来,BTBuild-Transfer,建设-移交)形式被大量应用。BT的做法就是,企业获得政府的授权后,出资和贷款为政府建设项目,项目建成后交给政府使用,政府一般2-4年内向企业分期支付,也就是回购。与政府投资建设项目不同的是,政府用于回购项目的资金,往往事后支付,多通过财政拨款或其他资源(如土地)补偿。实践中,因我国法规不完善、操作不规范,特别是不少地方政府不顾财政(回购)实力,最后BT造成大量地方政府债务,主要只是解决了政府缺钱建设基础设施的燃眉之急。而且,由于企业仅参与建造,没有参与运营,因此也没有考虑全寿命期的效率提高。我国 BT 项目的成本是比较高的,一般比传统模式贵10%~20%

201212月,BT模式已被中央有关部门基本叫停(见财预[2012]463号通知)。但为规避通知的限制,各地出了很多假PPP之名实为BT的所谓“创新模式”。其实,只要政府在特许权协议中,限制企业转让股份的时间(如最少十年),和限定转让后必须持有的最少股份(如要大于20%),这些模式就都被限制住了。本质上,这样的做法之所以存在,还是地方官员想做政绩,不想提高效率,不考虑可持续性;当然,央地之间财权和事权不对等,是宏观层面的原因。

依照国际惯例,投资者多是以成立项目公司(即特殊目的载体,Special Purpose VehicleSVP)的形式来做PPP。以项目公司的名义去贷款,则有可能实现有限追索,同时便于管理,如责权利明确、追求全寿命期绩效、利于股东进出等。同时,如果政府在项目公司中占股份,则为狭义的PPP,这也是财政部目前力推的,它最适用于对国计民生较重要的项目,用商业而非行政的方法,加强对项目的控制,共担风险,共享收益。

当然,因我国金融体系不成熟和垄断,即使成立项目公司,也比较难实现有限追索,故过去不少项目并未成立项目公司,采用混合所有制的项目公司则更少。

上海经济评论:一个PPP项目的实施,应该分为几个阶段?现下的实践操作改进方向是?

王守清:国际上一般分为“准备”、“招标”、“融资”以及“实施”四个阶段,参见上图。但我国目前更多还是按照传统工程项目的流程,多数采用20001月施行的《招标投标法》。相比国际上的做法,我国的流程主要缺少是否该应用PPP的物有所值(Value for MoneyVfM)评估,缺少开标后政府与企业的详细谈判,缺少草签特许权协议后到正式签约之间的融资期(当下的实践是融资完成后才能正式签约)。

这其中有很多问题。我们目前没有专门针对PPP的法律,而《招标投标法》和2003年施行的《政府采购法》,在选择投资者方面,都有不适应PPP项目的地方。

《招标投标法》强调工程建设项目,《政府采购法》强调使用财政性资金。二者适用于大多数PPP项目,但有些PPP项目并非工程建设项目,故不应适用《招标投标法》;有些PPP项目是用户付费,或无法判断是否属采购范围,不应适用《政府采购法》。实践中,两部法律都以公开招标为主要方式,整个招标过程过于严格,对长达十几、几十年的合同,没有给政企双方足够的协商空间。

相比而言,《政府采购法》的使用较麻烦,而在项目设计没出来的时候,《招标投标法》也不适用,因包括政府要求在内的很多细节还不知道,故很难估算成本。总之,目前选择PPP项目投资者时,两法的适用性各有优缺点,应考虑项目类型(如基础设施,社会事业)、付费来源(如政府,用户)相应选用,当然,最好还是应完善相应法律,完善PPP项目的招标方法与流程。

如果能让目前存在但不规范、不透明的企业自提(unsolicited proposal)也作为PPP项目的规范和透明的立项方式之一,而不仅局限于现有的政府招标(solicited tendering)方式,必将激发企业的能动性和创造性,有利于PPP发展。当然,政府建立相应的规制很重要。

要解决的大问题

上海经济评论:我们在实践中,把PPP等同于特许经营,怎么看这种理解?管理体制如何对应?

王守清:我国特许经营的内涵,比英文原文Concession的内涵扩大了,其实已基本等同于PPP。正在立法阶段的《基础设施和公用事业特许经营法》,本质就是针对PPP的法律。法律之所以用“特许经营”,是尊重中国过去法规政策一直用“特许经营”的历史,但其内涵已做扩充,在上述《特许经营法》的征求意见稿中,特许经营的定义与PPP基本相同,可与国外接轨。这里也考虑了目前国企主导PPP市场的现实——若用PPP,很难用“私”来定义国企。

目前财政部推的PPP,强调成立混合所有制的项目公司。其实,过去的特许经营项目公司也有混合所有制的,故不能以此隔断PPP和特许经营。

至于管理体制,PPP涉及面太广,不是任何一个单独部委能完全管控的。因此,建议成立一个专门的PPP机构,协调管理立项、评估、筛选、招投评标、监管、统计、经验总结推广、实施指南、示范合同等。如果不能成立实体机构,则应成立一个明确由某个部委(发改委和财政部都行)牵头的跨部委PPP机构。不过,依照过去各部委权力和职责划分,项目立项是发改委或专业部委(如交通部、住建部等)负责,而这次是财政部力推PPP,但对不需要财政出钱的项目,财政部似乎还没有什么实质权力。

上海经济评论:怎样看民企和国企在PPP中各自承担的角色?

王守清:从实力而言,民企和国企主要的差别,在于融资能力的问题。国企负债达到80%~90%,都还能贷到款,而民企即便负债大大低于这个比例,也贷不到款。这当然有企业信用的问题,但这也是目前国企、民企起点差距最大之处,或可称作最不公平的地方之一。

对一些需要大型设备和高技术的项目,比如地铁,国企的确有优势。但在其他方面,民企和国企没有太大的本质区别。地铁、高铁这些项目,可能更适合国企,其他类型的PPP项目,民企都可以做,且它们的表现不差,特别是在污水和垃圾处理等领域。民企最担心的,是政府没有契约精神。法制和政府信用是比较大的问题。国企虽然也担心这些问题,但没有那么在乎,因为毕竟都是体制内的。

我认为,在PPP领域,完全排除国企、央企,是不合适的。但如果一直由他们主导,也就与以前财政部没有力推PPP时没什么区别了。实际上,对混合所有制,民企并不热衷。如果必须采取混合所有制,在目前法制、政府信用等方面不足以让民企放心、民企融资难的情况下,民企肯定需要控股或具备较强的控制力,否则,他们不太愿意投资,或仅投资一点点,在项目初期就争取收回,即在乎短期而非长期投资。

PPP要得到企业特别是民营企业的参与,在目前阶段,政府得给些实在的鼓励和优惠政策,如最近国务院出台的《关于支持铁路建设、实施土地综合开发的意见》、财政部与税务总局给予公共基础设施项目企业所得税“三免三减半”政策等。不过,目前的鼓励政策远不足以吸引企业特别是民营企业。

因此,我们主要应从法制、信用、融资、公平等方面进行改善。这些大问题解决了,项目层面的都是小问题;这些大问题不解决,即便项目层面的问题解决得再好——比如合同签得好,企业也还是处在赌局中,毕竟PPP是长达几十年的长期投资,一旦政府不遵守合同,企业损失严重。

上海经济评论:政府和企业合作,其合约应该包括哪些层面内容?您认为当下最易被忽视的是?

王守清:在《特许经营法》的征求意见稿里,说的都是重点。特别是土地获取、特许期、定价和调价机制、产权归属、政府保证、风险分担、利益共享方式、产品/服务要求、争端解决方式,等等。

例如,如果政府与企业发生争端了,如何公平合理解决?企业对此是非常无奈的,如果告政府,可能赢了官司,丢了市场;如果不告,则会失去应该得到的利润,甚至损失惨重。

现实中,政府方面的主要问题是,重上马项目,但PPP方面的知识和能力不足,不重视物有所值,不重视对PPP项目提供的公共产品和服务的监管。

为确保物有所值,政府需要在招投标时,就通过充分竞争,选出能提供物有所值项目/产品或服务的投资者,再在签合同时落实下来,政府应主要关注产品质量、服务水平和单位价格,切忌承诺回报率。如果承诺回报率,则企业几乎不承担什么风险,也没有太大动力去提高效率和改进服务,甚至可能有意做大成本。

PPP要做得越来越专业,才能提高效率和服务水平。而政府在特许期内要特别重视监管,并实施奖惩,以保证企业提供的产品和服务符合政府的要求。

2011年,我应亚太经济合作组织邀请,去澳大利亚参加两周PPP研讨和调研,发现人家政府支付的PPP项目,政府真是按照产出要求(Output Specifications)严格进行监管的,即根据企业提供的产品/服务符合要求的情况,来给企业支付,有奖惩措施。例如,一个火车站的卫生情况如何监管?政府或其委托的咨询机构会先做调研,假设一个清洁工巡视和清理其所管辖区域一圈需要10分钟,特许权合同的附件中,就会定下相应的监管指标:若有垃圾,必须在15分钟之内清理掉。这里考虑了工人5分钟的休息时间。特许期内,一个政府监管人员会微服巡视几个项目,去对卫生情况进行监管(同时也会公布监管标准让公众参与监管)。比如,监管人员可能会发现某处有垃圾,如果没有垃圾,他就故意扔一件垃圾,然后坐在一边看表计时,如果15分钟内垃圾没有被清理掉,就算一次监管不通过。一定时期(如一周或一月)有若干次没有通过,就扣相应的绩效分;如果当月达不到所要求的绩效分,政府这个月就会对支付给企业的钱进行扣减。这才叫真正的监管,理论上非常简单,但关键是我们的政府签约时没有考虑得这么具体和专业,更没有落实。

对企业而言,需要注意的是,“没有金刚钻,不揽瓷器活”,如果所提供的产品或服务不能符合政府的要求,则可能血本无归。

根本上说,成功应用PPP模式的基础工作之一,是识别项目各个阶段、各个方面的风险,然后与项目干系人就每项风险进行合理分担,每项风险应由具有相应最佳管控能力和最低管控成本的一方承担。对政府而言,应用PPP模式不是把所有风险都转移给企业,要考虑效率,因为企业对其没有管控能力的风险会要高价;对企业而言,也不能把承担更多风险作为获得更多回报的机会,要考虑自身的风险管控力和承受力。

上海经济评论:关于PPP项目的财政可持续问题,金融体系需要如何对应完善?

王守清:在PPP各参与方之间实现公平有效的风险分担和利益共享,这需要合理的资本结构安排。对PPP项目而言,现行金融体系的最大问题之一,是由于金融机构垄断和政府管制太多、直接融资渠道少,企业的融资成本与发达国家相比高得离谱,故PPP的效率提高效果大打折扣。同时,应区别对待各类项目,对政府补贴或政府付费的项目,要列入长期预算管理,避免寅吃卯粮。

国际上绝大多数PPP项目,都是基于有限追索(limited recourse)的项目融资(project financing),以实现项目风险与投资者母公司的分隔,但我国直至2005年才有基于有限追索项目融资的PPP项目,现在虽越来越多(如项目公司仅需抵押质押收费权等即可获得贷款),但有限追索项目的比例还是极少,主因之一是金融系统垄断和信用担保体系不完善。例如,发达国家的人口比我国少多了,但有上千甚至上万家银行,银行之间的竞争降低了融资成本,而我国仅有几百家银行;国外银行的利润来源不是主要依赖于利息差,很多来自各种金融创新产品和服务,而我国银行绝大多数利润来自于利息差;这些造成银行嫌贫爱富、服务水平低、不愿创新。另一个事实可能也说明了我国金融体系对PPP项目的影响:国外PPP项目多数是金融机构主导,而我国目前多是由缺乏融资优化能力的工程或投资企业主导。

同时,我国主要的融资主体,即政府和国企,不太在乎融资成本(反正可以想法转移给后一届政府或转移给百姓)。这也间接推高了融资成本。而且,由于前面提到的国企与民企的区别,造成民企的融资成本更高。

上海经济评论:在PPP项目中,如何保障公众利益?

王守清:应该做到的是,全过程程序透明,财务公开,公众和第三方参与立项和评估决策,参与对公共产品的监管,追究决策失误的官员责任,把违法合同的企业打入黑名单,这样才能保障公众利益。过程和财务不透明、没有公众参与决策与监督的PPP,很可能造成官商勾结,而非政企合作。■

PPP项目监管:国内外经验与政策建议

提供公共产品或公共服务的终极责任在于政府,政府应加强对PPP项目的监管,以保证获政府授权的企业法人或其他组织(以下简称特许经营者)所提供的服务满足要求,促进市政公用事业市场化健康发展。

PPP项目的监管主要分两个阶段,一是项目的立项和特许经营者选择时期的准入监管,二是项目建设运营时期的绩效监管(包括质量、价格、服务水平和财务等方面的监管)。准入监管的目的,在于剔除不能实现物有所值(Value for MoneyVfM)的PPP项目方案和特许经营者,以提高效率;绩效监管的目的,在于解决市场失灵、普遍服务和绩效不符要求等重要问题,以保护公众利益。

上述两个阶段的监管是从政府管理PPP项目的角度出发的。此外,由于PPP合同(特许经营协议)尚有行政合同或民事合同的争议,不管最终对其定性如何,政府在特许经营协议中具有特权,相对主体即私营部门(投资者和放贷方等,在我国含央企/国企,下同)处于劣势地位,需要明确的合同救济规则和信用约束机制对政府特权进行规制,以保证公平。

下面分别从政府规制、准入监管和绩效监管三方面,梳理监管的内容、方式和主体,并在此基础上对我国政府提出相关建议,包括立法方面的建议。

政府规制明确行政救济和司法救济

从法理上看,PPP合同具有很强的“行政属性”(即使规定为民事合同也如此),政府部门在合同中具有特权(包括合同履行的指挥权、单方面变更合同权、单方面解除合同权和制裁权),因而私营部门在PPP合同中处于劣势地位,需要明确的合同救济规则对政府特权进行规制,以寻求法律上的平衡。

故而,政府在PPP合同中行使特权时,应履行充分说理义务,并在采取行动前,应通知私营部门;私营部门具有咨询权、抗辩权、听证权等权利;应将PPP合同规定为民事合同,如不能规定为民事合同,则要将PPP合同当做特殊的民事合同处理,明确适用行政合同特有的规则和救济方式。

建立政府信用约束机制

从实践角度看,PPP 项目的期限往往会超过数届政府任期,下一届政府官员由于政绩或其他要求,很可能改变当地发展战略,当违背合同能获得大于遵守合同的利益时,政府部门可能出现失信违约行为,因此需要建立政府投资信用约束机制,保持政策的持续性和透明性。

需要结合现有的财税制度改革,建立中长期预算机制,以保证政府按协议付费;通过信息公开,实现对地方政府/部门财政风险和履约能力的监管,以制约政府权力并督促政府履约。

其中,行政救济和司法救济应以法律形式(明确适用于民事合同或行政合同的法律规定)明确,信用约束机制可通过政策法规加以要求。

准入监管

准入监管的内容

准入监管可以进一步分为两个阶段。一是立项监管,制定基础设施和公用事业的发展规划,考察项目的必要性(可采用我国现有可行性研究制度),以及是否适用于PPP模式(目前我国缺少这个评估制度);二是对特许经营者选择的监管,通过竞争招标选择一家(或几家组成的联合体)最优秀的企业授予其特许经营权。其最核心的内容,是考察PPP模式及特许经营者能否实现物有所值。

准入监管的方法

各国实践中所采用的方法可分为两类:公共部门比较因子法(Public Sector Comparator, PSC)和竞争性投标方法。

1.公共部门比较因子法

英国、加拿大、德国、澳大利亚、日本、荷兰、南非等国家以及中国台湾、香港等地区都是基于PSC法来考察VfMPSC法的基本原理是对用PPP模式和传统模式的全寿命期成本进行比较,如果一个PPP方案的成本(投标价)低于用传统模式的成本(当然要考虑风险转移的价值),就实现了物有所值(见图1)。

2.竞争性投标方法

我国和美国、罗马尼亚、奥地利、比利时、新加坡等国家,是采取竞争性投标法来实现物有所值的。以新加坡为例,PPP项目的采购流程分为七个阶段,包括邀请提交意向(招标)-投标者的资格预审-来自选定投标者的计划要求(投标意向书)-市场反馈期-中标者的发布-招标结束-合同授予/融资结束。其中实现物有所值最重要的时段是市场反馈期。投标者们分别与公共部门进行沟通和谈判,不断提出修改初始投标文件的要求和反馈,以提高项目的物有所值。公共部门这期间也需根据新的信息修改招标文件,并随时公开发布。最终,通过竞争性谈判决定中标者,中标者最终的投标文件和之后签订的特许经营协议,也会包含谈判期间修改的部分内容。

3.两种方法的比较分析

PSC法计算复杂,重视定量化计算和分析,应用难度大,特别是在项目前期,因缺乏真实准确的数据,因而在投资、折现率、风险分担等方面的假设很重要;此外,仅仅比较PSC与投标价似乎过于单一。而竞争性投标方法相对更有弹性,但我国竞争性投标方法的主要缺点是:很多未真正做到公开透明,走形式(如官员干预/腐败,串标/围标),招标人与投标人、投标人之间、招标代理机构和投标人之间的关系复杂和微妙,学者不愿参与(怕受牵连),项目规模大、复杂、时间长,但评标时间短,难选到合适特许经营者等。

建议我国在定量和弹性之间寻找平衡,即在现有竞争性招标方法的基础上,做到:

政府转变管理理念,加强自身能力建设,加强与专业咨询机构的合作,为PPP项目的物有所值评价提供智力支持;

建立PPP数据库,构建PPP信息平台,为将来类似项目的评估提供基础资料,逐步实现国家或区域内PPP采购的标准化程度,并共享最佳实践经验,促进市场的竞争;

增加有关项目外部性评价的内容,全面考虑PPP项目的环境效益和社会效益。

准入监管的主体

各国监管机构的主体是政府,包括多种形式:

单独设立监管机构的,如香港的财政司效率促进组;

在综合行政部门中设立相对独立的监管机构的,如英国,财政部负责所有PFIPPP)项目政策的制定;与此同时,国家审计署(the National Audit Office)和公共事业管理委员会(the Public Accounts Committee)负责对重要的PFI政策方面进行调查研究并提出意见,财政部下属合伙经营机关(Partnerships UK plc)为所有的公共管理部门提供PFI专业管理,尤其是招投标方面的知识,财政部下属公私合营机构合作署通过建议及指南对地方政府提供PPP项目支持,并帮助其制定标准化合同;

依托现有行业主管部门,设立分行业的法定机构同时行使监管和提供服务双重职能的混合模式,如新加坡;

也有让已单独设立的PPP Unit (世行/亚开行等建议发展中国家最好设立)同时行使部分(宏观的)监管职能。

以上国家或地区,都有单一的中央部门负责PPP项目的政策制定和准入监管。此外,政府还聘请、授权或与第三方合作,并让公众和媒体,以及放贷方等也参与监管,世行/亚开行等国际多边机构也会对其放贷或援助项目的招投标、财务状况和环境影响等进行监管。

一般而言,监管机构应具备如下特征:

独立性:可独立执行监管政策而不受利益相关方的干扰,特别是作为项目公司股东的政府的不必要干涉。

合法性:监管机构的设立、职权范围和基本政策都是通过法律法规确定的。

广泛性:监管机构的监管领域十分广泛,覆盖项目的各个方面。

专业性:独立监管机构成员一般由行业管理专家、技术专家、经济学家、法学家、用户代表等组成。

公正性:监管机构的独立性、专业性和权威性等,确保监管机构的公正监管。

绩效监管

PPP项目应通过基于产出/结果的绩效要求(Output/Outcome-based Performance Specification)促使特许经营者确保所提供的产品/服务的质量并提高效率,

政府监管重点是产品/服务的质量和数量,而不必干涉特许经营者通过何种具体方法满足绩效要求,以此发挥其能动性和创造性。

产品/服务质量监管

1.美国

美国的《PPP项目立项(Establish a P3 Program)》中,各方的监管责任分配如表1所示。

2.英国

英国的《标准化PFI合同指南(Standardised PFI Contracts)》中指出,绩效监管应与付款机制(Payment Mechanism)相结合,技术要求和监管方法应在主要的招标文件中列明,以便各方明确自身职责。包括英国在内的欧洲国家,绩效监管主要在三个层面进行:项目内部的质量管理(由特许经营者负责);对项目内部质量管理的审查(由公共部门负责);用户反馈(作为用户的权益,有途径向公共部门举报)。

监管结果要通过报告形式体现,且监管费用一般由政府和项目公司分担,但若结果不符合要求,需要再次检测的费用,则由项目公司承担。

3.香港

香港的《PPP指南(PPP Guide 2008)》中指出,服务水平协议(Service Level Agreement)中的基于产出/结果的绩效要求很大程度上影响最终的服务提供水平。因此,为促进合同管理,特许经营者要定期向政府业主部门就几个关键绩效指标的监控结果进行汇报;除了日常的监管之外,特许经营者还要接受抽查和第三方的独立审查/审计。

上述各个国家或地区,对绩效监管的思路和做法基本一致,主要包括:

先明确监管做法:政府说明所需要产品/服务的绩效要求;特许经营者负责如何满足这些绩效要求;政府不干涉特许经营者的设计、建设和运营过程,以及后者所采取的解决方案。

再建立保证措施:企业建立质量保证体系,确保过程合规;通过企业自我确认结果(包括对其分包商的绩效负责),以及政府或授权独立第三方根据情况定期/随机监控过程和结果的方式,并建立绩效关联的支付机制,来研证和确认绩效。

所涉及的监测费用,一般由政府和项目公司分担:政府承担由其提出的首次或例行的监测费用;但由于项目公司的绩效不达标而引起政府对同一内容进行第二次监测的费用则由项目公司承担;项目公司对其分包商绩效的监测费用则由项目公司和其分包商协商承担。

价格监管与调节机制

因特许经营期长达十几甚至几十年,要求任何一方准确预测和独立承担特许期内所有风险,不现实也不公平,特别是没有完全控制能力的风险——例如,在特许经营期内,特许经营者会面临通胀、汇率、需求、材料价格/质量、利息等风险。

因此,在关注起始收费高低之外,还应设计动态调节/调价机制(区别对待固定成本和变动成本)以降低风险,甚至设立重新谈判触发的机制。

总之,政府应根据不同的制度环境、风险和监管目标,采取不同的定价方式,并设立动态调节/调价机制。常用的收费调节机制(指数调整法)有:与消费指数挂钩,以降低通货膨胀的影响;与汇率挂钩,以降低汇率波动的影响;与需求挂钩,以降低需求变化的影响;与原材料价格/质量挂钩,以降低价格/质量起伏的影响,等等。

此外,还有标杆评定法和市场测定法,主要是项目公司对分包商提出调价要求而进行价格评估的方法,政府有时也可在招投标时明确首次行使价格标杆评定的时间和期限。对电厂、水厂、污水/垃圾处理等项目,一般还采用组合收费法,分析对成本的主要影响因素及比例,然后分别设立调节/调价机制,以保证政府和企业之间的长期动态公平。

以污水处理厂调价公式为例:

Pn= Pn-tK

其中,Pn为第n年的污水处理基本单价,Pn-t为第n-t(上一调价年,调价周期为t)的污水处理基本单价,K为调价系数。[K = C1(En/En-t) + C2(Ln/Ln-t) + C3(Chn/Chn-t) + C4(Taxn/Taxn-t) + C5(CPIn/CPIn-t)C1:电费(E)在价格构成中所占的比例;C2:人工费(L)在价格构成中所占的比例;C3:化学药剂费(Ch)在价格构成中所占的比例;C4:企业所得税(Tax)在价格构成中所占的比例;C5:价格构成中除电费、人工费及化学药剂费、企业所得税以外的其他因素在价格构成中所占的比例;且:C1+C2+C3+C4+C5=1]

上述调价机制是针对支付给特许经营者的价格。面向用户的价格要根据社会需求确定。两者之间如存在偏差,差价应由政府财政补贴。

财务监管

为避免投资企业投机,以及防止企业抽逃资本金和未经政府同意抵/质押项目资产/合同权益去融资,还应对企业的资本金设最短退出年限和最低持有额/比例。

另外,在PPP项目公司中设“政府股”和“公开招募股”,并公开项目财务,是依据产权保证社会参与PPP项目、进行财务监管的主要有效方式。

1.政府股

政府股对项目公司的一般正常经营活动并不进行干涉;政府不必派出自己的董事,只是在政府股所附带的明确特定条件下和权利范围内,对项目公司进行干预;把政府对项目公司的有效干预和保证项目公司的独立地位与独立经营妥善地结合起来。

2.公开招募股

公开招募股类似于英国201212月提出的PFI升级版PF2(见图2)中的私营部门II类股,通过市场公开募集,而非项目公司主办人选定。这样,通过更透明的社会实质参与,对项目公司进行监管,有利于保护项目公司和公众利益。

绩效监管的主体

综上,可以看到绩效监管的主体包括特许经营者、公共部门和第三方机构(负责审计的会计事务所,仲裁法庭等负责争议处理的机构,放贷方等)。

绩效监管与绩效要求及与绩效挂钩的支付和调节/调价机制密切相关,因此技术经验、项目数据的积累至关重要,需要有专门的部门负责数据库的搭建和数据的积累,帮助公共部门制定合同范本。

对加强我国PPP项目监管的建议

国家层面的PPP立法和PPP指南

PPP法定为民事合同,或不能如此定性时,将PPP合同当做特殊的民事合同处理,明确适用行政合同特有的规则和救济方式,以对政府行为进行规制,保护特许经营者权益。

在国家层面的PPP立法中,规定政府审批权限、流程和管理程序,退出机制和纠纷处理机制,各地项目规模上限与政府财力比例,中长期预算机制,会计准则(如采用权责发生制或收付实现制),信息披露、政府监管与公众参与制度等,使之具备全国统一的原则性做法和较强的法律效力,避免因中央部门或地方法规政策带来的冲突,特别是,需要处理过去国家层面其他法律如《合同法》、《公司法》、《招标投标法》、《政府采购法》、《会计法》、《税法》、《银行法》、《仲裁法》等未覆盖到PPP模式或与其有冲突的内容。

同时,制订全国性的PPP项目实施指南,包含但不限于对上述PPP法律各方面内容的更具体的操作程序和细节,特许经营协议/合同示范文本等,规范全国各中央部门和各地政府的不同做法。

中央和省级PPP机构,以及立项和审批要点

设立中央和省级的专门PPP机构,最好是实体,如果难落实,也可以是虚拟的,但要明确牵头负责部门。如由发改委或财政部牵头成立跨部委的国家级和省级PPP机构,统一负责政策指导、总体规划和综合平衡,对政府财政风险进行监管和审批,并与央行、银监会保持密切沟通;负责建立PPP数据库,构建PPP信息平台,为将来类似项目的评估提供基础资料,实现国家或区域内PPP采购的标准性,并共享最佳实践经验,促进市场的竞争,提高政府监管水平。

在市级地方政府之下设立专门的PPP中心,以综合多个部门的职责,完善所辖区域的项目选择、比较、筛选和优先级,建立一站式透明审批机制,以提高效率,规范运作。这也可避免各地政府盲目上项目特别是需要政府支付或补贴的项目,造成类似于现在高额的地方政府债务。

在一定规模以上或跨区域的项目,应由中央级的PPP机构审批,其他由省级或市级PPP机构审批。PPP项目的立项和审批,应重点考虑下列四方面问题:(1)应该做哪个项目?所建议项目是否必需?如果必需,有哪些核心要求?(2)这个项目是用传统的政府投资模式做还是用PPP模式做?采用PPP模式,能否实现物有所值?(3)如果决定采用PPP模式,应采用哪种具体模式(BOTBOOTTOT)?应考虑哪些要点?项目收益来自于政府支付或用户支付或二者共同支付?如何定价和调价?(4)在特许期内,需要监管哪些方面?具体产出/结果要求有哪些?监管应如何落实?相关政府部门、媒体、公众等的职责与权力如何确定?等等。上述关键原则和要点还应写在前述国家层面的法律和实施指南中。

项目信息发布机制,以及公众参与决策和监督机制

建立统一的项目信息发布机制,不仅要向人大,还要向社会公布相关信息,保证项目信息的及时、准确和一致性,做到公开公平公正,以利于提高效率,防止腐败,也有利于研究、总结和传播经验教训、包括对相关官员进行培训,进行能力建设,以实现知识管理,不断优化和改进PPP模式的应用。

特别是在招标和评标过程中,政府公开有效信息,有利于潜在投标企业的评估和决策,提高项目对企业的吸引力;有利于公众和独立第三方咨询机构等其他各方的参与,提供合理化建议,完善决策过程;也有利于避免黑箱操作,预防腐败。

在项目建设和运营过程中,公开信息则有利于社会监督和激励企业控制成本、提高效率,提高服务水平,保障政府和公众利益,提高后续类似项目的决策和管理水平,等等。

积极发挥独立第三方咨询机构(包括会计事务所、律师事务所、银行等)的作用,完善政府的决策机制,保障社会公众利益。

“中国式PPP30

作为中国新一轮城镇化建设中的重大改革举措,PPP近来在我国得到了极大关注。

中共十八届三中全会指出:要紧紧围绕市场在资源配置中起决定性作用,深化经济体制改革,坚持和完善基本经济制度,加快完善现代市场体系。2013年年末,财政部部长楼继伟明确提出:推广PPP模式是适应国家治理现代化要求、适应市场起决定性作用要求、适应加快转变政府职能要求、适应建立现代财政制度要求和适应推动城镇化健康发展要求的一项重大改革举措。

在过去一年多时间里,从中央到地方,各级政府都在积极学习、推广PPP的使用,许多省份都选出了一批PPP试点项目,力争在短时间之内上马。

中国过去30PPP的尝试

上世纪80年代开始,有一批境外资金进入我国经济建设的各个领域。随着改革推进,一部分资金也尝试性地进入了基础设施领域。这就是我们早期的PPP,其形式是BOT项目。到了1990年代,国家计划委员会有计划、有组织地推广PPP,选取了一批试点项目,其中包括广西来宾B电厂项目、成都第六水厂项目、广东电白高速公路项目、武汉军山长江大桥项目和长沙望城电厂项目。与此同时,一批香港开发商进入了中国高速公路建设领域,从1990年到2000年,以合资企业的形式,与多个省市政府合作,在中国建造了至少80个合资高速公路项目。

2000年以后,全国各主要城市掀起了市政公用事业市场化的高潮,PPP被大规模运用到了污水处理行业中。此外,采用PPP模式的还有自来水、地铁、新城开发、开发区建设、燃气、路桥等若干项目。

然而2007年起,PPP的发展在中国呈停滞状态。一方面,是由于一些失败案例的出现,使政府部门开始反思PPP,顾虑此类项目是否能充分保障公共利益;另一方面,一些开发商也选择逐渐退出这块市场。这是因为,在之前经历的失败案例中,私营方意识到,中国缺少健全的法律和管理体系,自身无法得到应有的法律保护;还有一个制约因素是,私营企业很难获得长期低利率贷款,因为在没有政府担保的情况下,金融机构对给基础设施/公用事业项目提供长期贷款是非常谨慎的。

总而言之,虽然我国曾在过去的二三十年间,积极尝试以PPP模式来发展基础设施以及市政公共事业,但由于缺乏健全的法律法规体系,缺少活跃的金融市场支持,以及在一些早期项目中出现的管理混乱问题,PPP模式在中国并没有得到良好的发展,其潜能没有充分发挥。

回顾过往的项目,能给我们提供很多宝贵的经验和教训;对项目成败的经验总结与借鉴,将有利于我们推动PPP在中国更好地发展。

在中国参与PPP的风险

总体来说,城市基础设施建设和市政公用事业中的PPP项目主要面临九大类风险:政治风险,法律法规风险,行政管理风险,融资风险,收益风险,项目设计、建造和施工中的风险,项目经营和维护过程中的风险,合同条款不恰当风险,以及不可抗外力带来的风险。在过去30年的曲折发展道路上,中国的PPP经历了几乎所有这些风险。

事实上,中国PPP面临的最大风险是来自政府方面的政治风险,即由于政治压力、经济因素或其他原因,政府不再遵守原来与私营方达成的PPP合同或协议,甚至阻碍项目正常运作。

比如山西太原太榆公路许西收费站的案例。1997年,太榆公路作为晋港合作的引资项目,由香港路劲基建有限公司经营管理,合同期限为23年。由于当地城镇的快速发展和交通流的持续增大,该项目收益一直很好。然而因城镇化之迅速,几年之内,太榆公路由原先的城市外公路,变成了城市区域内主要交通要道,这条公路继续收费,引来民愤。面对舆情民意的压力,山西省交通厅和港方2005年达成协议,要将许西收费站和另一收费站同时撤除,且根据原先PPP合同中的违约终止条款,山西省政府承诺向港方赔偿两亿多元人民币。然而,山西省政府考虑到太原市规划建设的龙城大街(能让车流绕过许西收费站)的投资与许西收费站撤站补偿大体相当,于是做出保留许西收费站、集中财力建设龙城大街的决策。这样的举措,给许西收费站带来了严重的经济后果,近三分之二的车流被分流到龙城大街,这也使私营方香港路劲基建公司萌生退意。于是,山西省政府于2011年以2500万元回购了该项目,撤掉了许西收费站。

同样的情况还发生在福建泉州刺桐大桥的案例中。刺桐大桥项目筹建于1994年,是我国第一个由民营资本建造经营的PPP项目,1996年投入运营以来,经济收益一直十分良好。然而,面对刺桐大桥私营方的高额收益,泉州市政府不再如原计划那样支持刺桐大桥与当地高速公路的连接,甚至还接连建造了两座具有商业竞争性的大桥,极大影响了刺桐大桥的收益。

第二是法律相关的风险。这包括两种情况。一是缺乏相关法律法规,无法约束一方违反合同的行为,也就无法保护被侵权的另一方,如上文提到的山西太榆公路许西收费站和福建泉州刺桐大桥的案例。其次是法律法规的不稳定性,新法律的颁布或原有法律的修订,对原项目的正常运作造成威胁,或使原项目变得不再合法而无法继续建造经营下去。

例如,江苏省政府曾计划用固定回报率的方式,与一外资企业签订PPP合同,来建造污水处理厂。该项目原计划在2002年开工。但由于20029月《国务院办公厅关于妥善处理现有保证外方投资固定回报项目有关问题的通知》的颁布,该项目公司被迫就投资回报率重新与政府进行谈判。

第三是行政过程风险。主要指由于项目行政审批过程过于复杂,导致花费的时间过长或成本过高,批准之后,还要对项目的性质和规模进行必要的商业调整,给项目的正常运作带来威胁。

第四是融资风险。这是指由于金融市场不健全,或项目融资结构设置不合理等其他原因,引发融资困难,使私营方无法在规定时间内以规定办法筹措到足够的项目资金。根据政府与私营方签订的PPP协议,私营方在规定期限内完成项目融资,该PPP合同才算生效,否则PPP合同作废。在湖南某电厂的项目中,私营方就因无法完成融资,而使原PPP项目作废。

第五是项目收益不足的风险。这是指在项目建设完成投入运营之后,其收益不能覆盖原来的投资或达到预定水平。在一些项目中,我们看到政府为吸引私人投资、降低私营方的收益风险,而承诺给项目固定回报率。但这又引起另一番争议,许多人认为以财政税收来补贴项目的固定回报率,是以公众利益补贴私人利益,不符合PPP合作双方共担风险的原则。

此外还有合同条款风险,这是指合同的一些具体条款设计不合理,对项目的可持续性造成不良后果。一个典型例子,就是项目唯一性风险。即,政府和其他投资人新建或改建其他类似的项目,会对原项目造成实质性的商业竞争,影响其项目收益。除前面说的福建泉州刺桐大桥项目外,另一个相关例子是杭州湾跨海大桥项目。杭州湾跨海大桥项目开工未满两年,距其50公里左右的绍兴市,就已开始准备建造杭州湾绍兴大桥。面对新的竞争性项目的压力,原项目存在市场收益不足的可能。

但如果合同中设置明确的唯一性保护条款,可能造成另一种问题:当这个唯一的项目无法满足大众对公共服务和公共设施的需求,而政府因合同中的项目唯一性保护条款无法建造新的项目,这也将损害公共利益。因此,是否在PPP合同中加入保证项目唯一性的保护条款,是很值得商榷的问题。

西方国家的PPP专业咨询

针对PPP项目的一系列风险,我国政府需要一套行之有效的风险管理办法。我们可借鉴英国、美国、意大利等一系列西方国家在PPP项目中的成功经验,并结合中国实际情况,找到有效的解决方案。

政府最需要做的,就是培养PPP项目需要的管理能力。虽然世界上大多数国家开始使用PPP时,都将之作为一种融资手段,但在过去几十年的探索过程中,各国政府都已清楚认识到,PPP不仅是一种融资模式的创新,更是一种提供公共产品/服务的管理模式、制度的创新。而且,失败的经验告诉我们,如果政府不改变相应的管理模式和制度设计,不培养经营PPP项目所需的特定管理能力,PPP项目是无法成功的。

这里说的政府管理能力包括:建立健全相关的PPP法律法规;有效降低项目的政治风险,获得政治上的、大众的支持;在建立PPP项目之初就进行潜在风险的分析,在各合作方之间合理地分配风险管理的责任。

政府可以考虑聘请拥有多年、多国PPP经验的专业咨询顾问。政府需要管理社会、经济生活的方方面面,无法做到在各方面都是专才,尤其PPP在实际操作中具有很强的技术性,所以,政府很有必要聘请拥有丰富经验、专业技术性强的咨询顾问。

我在2010年采访了摩根斯坦利(Morgan Stanley)基础设施投资部的主任保罗·莱恩(Paul Ryan)和诺斯曼律师事务所(Nossaman LLP)基础设施建设部主席杰弗瑞·尤瑞玛(Jeffrey Yarema),他们总结出,专业PPP咨询顾问的作用是保姆型的一站式服务主要包括以下六点。

1)首先是针对客户的培训。当为政府机构提供咨询服务时,咨询顾问会详细分析一个项目有可能使用的不同开发方式、不同融资策略,以及每一种方式的具体操作办法。

2)其次是法律法规和行政管理方面的准备。咨询顾问将与立法机关或行政职能部门一起,探讨如何设立具体的PPP法律以及相关具体法规,为PPP的立法提供一些指导性的、框架性的意见。同时也帮助想要发展PPP的政府部门建立相应的制度体系,培养相应的管理能力。还帮助其他利益相关者了解他们在项目中的相关利益。

在这个过程中,咨询顾问团队需要提供包括法律,金融,和项目技术在内的多方面咨询意见。通过这个过程,咨询顾问能帮助政府部门建立合理的长期目标,给出中立的建议,究竟哪些项目适合以PPP模式建设,哪些并不适合,以及这些项目能够带来什么样的预期收益。

3PPP项目的准备。一旦确定了一个项目要被建成PPP项目,咨询顾问团队就要与政府部门一起设计一个总体计划,其中包括具体的项目建设时间安排,并主要解决以下问题:该部门建造这个PPP项目的目标和对结果的具体预期是什么;根据该项目的特点,应何时开始建造这个PPP项目,应使用何种招标/采购方式,采取何种制定合同的策略,来最有效地达到政府的目标;这个项目需要哪些工程技术方面的工作;为使这个项目物有所值(Value for Money)需要创造哪些法律和金融方面的条件。

4)市场推广。在咨询顾问团队的协助下,政府会向市场推广这个项目,邀请有意向的私营企业参与投标竞争。政府应当与有意向的企业分别会谈,介绍该项目的具体情况和招投标过程,并与这些企业一起协商,如何才能在各合作方之间最优化地分配风险,分担责任。

5)选择合适的私营合作方。通过上述步骤,咨询顾问努力协助政府部门建立一个可行的PPP项目。在收到私营方的标书之后,咨询顾问将协助政府评估这些标书,与投标者谈判,然后选择一个综合实力最优或最合适的私营方作为项目合作者,签订PPP合同。此外,咨询顾问还要协助公私合作者两方一起办理融资手续,成功完成项目融资。

6)监管职能。最后,咨询顾问还要给政府部门提供有关监管职能的培训,提醒合同条款中哪些方面应如何监管,才能保证政府和公众利益得以实现。不仅协助签订合同,也要协助管理合同,才能保证政府得到在订立合同之初所期待的利益。

事实上,国际上优秀的PPP咨询公司的圈子并不大,其中大部分都曾为多国政府、多个私营公司、多个PPP项目做过项目咨询,他们本身就是最好的信息、经验和技术的传播渠道。他们有很多年的PPP项目经验,深刻理解不同发展阶段的政府在尝试PPP时可能面对的难题,并有针对性地提出全方位的、实用的解决方法。

目前,我们在中国的PPP项目中还很少看到政府方面聘请国际咨询公司。其原因一来可能有国情、行事标准上的差异,二来可能有政治上的顾虑,三来也可能考虑咨询费用的问题,国际专业咨询公司在其服务过程中是以小时计费,其顾问费用不菲。

但考虑到中国现在将PPP作为国家层面、战略性的改革举措,而PPP本身有很强的技术性和知识累积的特性,聘请具有丰富经验的国际咨询公司,可帮助政府部门少走很多弯路,直接接触其他发达国家多年PPP实践中积累下来的宝贵经验,省去了我们摸着石头过河可能要付出的巨大时间和经济的代价。

另外,从长远看,我国的PPP市场必然要面向全球吸引外资,吸引如麦格理集团(Macquarie Group)、城市道路集团(Transurban Group)等全球最好的基础设施建设发展公司,如果有国际咨询顾问的协助,会使我们的政府与外国私营方的合作沟通更顺畅,更能相互理解,合作过程更顺利,也会使我们的PPP发展能更迅速地国际化、全球化,更有效地利用全球的资金资源和先进发展经验。

“收益带系统”的合同设计

PPP的合同设计是一项具有很强技术性的工作,西方国家的一些经验很值得借鉴。

回顾那些失败和出过问题的中国PPP案例,好几个项目都是政府因私营方获得了巨大利润,认为私营方利用信息不对称的优势损害了公共利益,而后采取更改或不遵守PPP合同条款的方式,来重新进行利益分配。如福建刺桐大桥和山西太榆公路许西收费站案例。榜样的力量是无穷的,而惩罚榜样的后果是很严重的。1990年代末,一大批港资PPP高速公路的港资经营方,纷纷出售他们的公路资产并撤离中国市场。

在这类事件中,政府的确存在违约行为,但从公共利益角度出发,政府处于信息不对称的劣势端,继续PPP合同会使公共利益严重受损。要避免这种两难境地,就要在设定PPP合同具体条款时,做出精密安排。既充分保护私营方利益、调动他们的积极性,又合理保护公共利益。

国外的一种有效做法,是使用“收益带系统”(revenue banding)的利益分割机制,在私营方和政府间进行灵活的利益分割。具体做法是,PPP合同中规定,对那些面向使用者收费的项目,从项目开始盈利时起,政府就可以分享项目的收益,而政府分享的比例,随着项目总收益增加,呈累进型增加。

例如,美国得克萨斯州的几条PPP高速公路,就采用了这种方法,将一个项目的年度总收益,做收益带的划分,共分成6个区间。在第一区间(低收益),政府只分享12%的收益,在第二区间(收益略高),政府所分到的收益比例随之增加,一直到第六区间(项目已获得巨额利润),政府能够获得50%的这部分收益。

这种做法的好处是,对收益不高的项目,私营方可获得绝大部分项目收益,使项目能正常经营下去;对那些收益较高的项目,代表公共利益的政府,也能分享项目收益;当项目收益越高,政府能分到的项目收益比例越高。这一方面尽量保证私营方有一定利益,继续运营项目,另一方面不会让私营方独得巨额利润而侵害公共利益,政府也能分享此类项目良好的经济效益。这能同时给私营方和政府以正面刺激,共同维护PPP合同,全力支持项目正常运作。这种方法最早出现在西班牙,后被国际咨询顾问介绍到了美国PPP高速公路建设中,被认为是一种非常成功有效的做法。

有关项目唯一性风险的预防,也需在合同中明确规定。私营企业希望保证收益,支持在PPP合同中加入项目唯一性保护条款,要求政府承诺一定期限内不建造具有竞争性的项目;但若保护期限过长,可能妨害公共利益。美国政府经过多年实践,总结出来的经验是,PPP合同条款中,只给予私营方有限的项目唯一性保护。政府承诺,在一定原则、一定期限内不建造与原项目产生商业竞争的其他项目;当政府觉得建造新项目是必需的且会影响原项目收益时,政府承诺对私营方的利益受损给予补偿。此外,有些项目还设立了一个合同终止条款,明确在某些情况下政府有权以市场价格回购该项目,且不涉及合同违约行为。

有效使用PPP需要一个长期的学习过程和经验积累过程,尤其是,政府本身应培养相应的管理能力的培养,建立好的法律法规,对咨询公司的专业知识和技能加以有效利用,并设立既能保护双方利益又保持项目灵活性的合同条款。这些对PPP在中国的健康发展都有着决定性的作用。■

PPP合作就是一场旷日持久的婚姻

PPP的合作,如同一场婚姻,就是一段旷日持久的“婚恋故事”。项目合作的各个阶段,犹如恋爱与婚姻的各个步骤:项目前期论证好比考虑结婚条件,选择合作伙伴的过程类似相亲过程,项目进入实质性运营阶段则正如双方一起过日子。每一个阶段的好坏,都会影响到这段“婚姻”的成功与否。

我们联合水务有限公司,主要采取PPP模式,通过BOTTOT、托管运营等形式,为合作城市提供水务特许经营服务。历经十余年发展,公司成功参与了江苏、浙江、湖北、内蒙古、河南、江西、宁夏、山西等地十余个水务投资运营PPP项目,包括城区自来水、工业园区供水、城市污水处理、工业园区集中污水处理,以及工业企业污水处理设施的EPC(工程总承包)和托管运营、污泥处置等,总处理能力近150万吨/日,服务总面积达1200平方公里,服务人口达500万。公司不断成长、壮大,得到越来越多的国际投资资本青睐,先后与以色列英菲尼迪投资基金、世界银行所属国际金融公司(IFC)建立战略合作关系。这些国际知名战略投资者为公司的投资项目提供了强大的资金后盾。

经过十多年的探索和实践,公司的PPP项目获得成功,当地政府和百姓反映较好,持续盈利能力不断增强,运营规模不断扩大,实现了用户、政府、企业、员工、投资者的多赢。在这个过程中,我们也摸索出一套与地方政府开展PPP合作的成功经验和办法。

不过,由于我国市政公用基础设施PPP的时间不是太长,法规政策还不完善,投资者和地方政府对特许经营的认识存在差别,我们在PPP合作实践中,也遇到不少问题和困惑下面就从项目合作的阶段来谈些感悟。

找个怎样的伙伴“结婚”

结婚前做到“知己”和善选,能有效降低结婚对象的选择失误,减少离婚概率。PPP项目合作也是如此。

1.科学确定PPP项目边界条件

在结婚前,一般都要先衡量自身条件,有个计划,即打算找个什么样的伴侣,组建怎样的家庭。项目的边界条件,如同结婚条件,是项目能否成功实施的关键。在不少项目中,项目的立项、可研、论证、环评、选址等工作都已完成或正在实施。但从我们的项目实践看,有不少地方政府,是为论证而论证,为手续而手续,导致项目边界不严谨,推倒重来的非常多。主要表现在以下几方面:

一是项目规模偏大。实际上,规模设定过大的项目很多。其原因不外乎在于:没有对需求进行实事求是的论证;政府倾向于一次性建成,希望预留足够余地,省得过不了多久又要续建;为最大可能地争取上级资金;单纯的政绩观作祟;区域规划不合理,等等。规模偏大,就造成投资浪费,投产运行后,设备设施闲置晒太阳。有的项目,因水量难以满足调试要求,甚至进入“无足够的污水进行调试,无法环保验收,达不到商业运行条件,政府又不支付污水费,污水厂运营费难以保障,处理不达标”的怪圈。

二是工艺路线不具针对性。有些项目的可行性研究,是在走过场。工艺路线不经科学论证,甚至不按实际排放水质来设定,而偏爱稳妥和传统,不会采取更多的创新模式、新技术和新工艺。而政府只有在可行性研究等方面做好之后,才能开始立项招标,一旦合作,条件更改就很困难。比如,为图省事,好多污水处理项目都千篇一律采取通用的A2/O工艺,待到初步设计甚至施工图设计时,再针对具体水质等情况调整工艺,而工艺一旦发生变化,投资状况也会不同,这就使当初根据可研洽谈(或招标)的水量、水价等合作条件产生差异,增加了未来扯皮的可能性。而且,环境影响评价也要重新编制、重新审批,造成工期延误,甚至手续不齐全时仓促上马。为避免这样的问题发生,政府对新建项目,特别对尚处于不断发展的工业园区项目而言,应对水质、水量作充分论证,园区未来引进什么类型的排污工业,未来的水质如何,都需要有一定的前瞻和预见,以寻求充分合理的工艺路线。否则,工艺的适应性和可改造性就会比较差。工艺决策失误也将导致投资浪费,投资者和政府都遭受损失。

还有项目规划选址问题。譬如污水处理厂项目,政府更多地从地块的商业价值、对周边环境的影响着想,大多选址于城市下游或废弃地。但项目经过一段时间运行后,选址问题就暴露出来。比如,尾水排放增加能耗;没有扩建预留地;新城区发展的管网收集和输送变得困难;市区扩张,导致项目对扩展后的城市居民环境产生影响等。因此,在项目选址问题上,应更多地从城市不久的未来、方便运营、区域排水专项规划、地区自然条件和建设计划等因素全面考虑。总体要求是,符合城市总体规划和排水专项规划;减少对城市影响,与城市未来发展相协调;考虑风向,减少对周边环境影响;节约土地;利于污水处理后就近排放;污水管网可实施性强;容易扩建和利于中水再生利用等。

精心准备项目的边界条件,就如同要找个怎样的伙伴“结婚”一样,设定好前置条件,才算是完成PPP项目的关键一步。PPP项目应基于“积极的理由”来筹备,充分理解需解决的关键问题,系统而有计划地予以解决。

这对投资者也一样,不应盲目追求获得项目,而应尽可能参与项目前期论证,把基础工作做好,不担心相亲不中,更值得关注的是结婚后能否过好日子。

2.积极创新PPP项目合作模式

在与各级地方政府的接触中,一提到水务市场化改革,特别是对存量水务设施的市场化,就绕不开“资产评估”这个门槛。为确保国有资产保值增值,一般都会要求转让价格不低于资产评估值,甚至要高溢价转让,这是政府部门经常会考虑的问题。当然,这里不是反对高溢价,靓女有嫁 “高富帅”的诉求,对市场容量确实不错、水价有诱惑力、有很好的未来发展前景的项目,是可以进行溢价的。但对投资太大、市场容量又很有限的项目,特别是收益难以与重资产相匹配的项目,就需要我们敢于避开“资产”这个问题,创新合作模式,在项目初期策划时,设定一个相对理性、利于双方接受的方案。

从公私合作是否包括投资来分类,PPP大体可分为两种:一种是以投资为驱动的,包括BOT、并购等;另一种为委托经营,是以运营技术和管理为驱动的。但两种类型项目的最终目的,都是政府希望通过与企业合作,提供满足绩效标准的公共服务(或产品)。其实,我国水务市场化改革借鉴了不少法国经验。基本出发点在于,专业运营可有效提高水处理质量和服务效率。在法国,委托经营模式在市场化中所占比例较高。具有投资性质的项目,只占30%,其他的都以运营和管理为主。

每个项目有各自的问题,不能沿用一种统一的办法解决,应根据项目的资产、收益、自身条件,选择一个合适的模式,如溢价型、资产匹配型、委托运营型以及特许经营权转让型。特许经营权转让模式,如湖北省咸宁市供水项目,其模式介于完全投资和委托经营中间,具备投资和委托经营的双重特征,这为高存量资产项目顺利开展PPP合作拓宽了洽谈空间。在我国水务行业的市场化中,针对存量水务资产很大,而回报预期不足以覆盖整体投资的项目,政府可以考虑“特许经营权转让”的模式,并更多关注有类似业绩、以运营和管理见长的公司。

怎样找“婚姻”适合的伙伴

在婚姻实践中,父母如果仅以“本本(学历)”、“家财”取人,而不是以“能力”来衡量人,结果可想而知。PPP的实践也一样,选择什么样的合作伙伴非常重要。政府与企业进行PPP合作,不外乎希望解决“资金不足、管理低效、维护不足、达不到服务要求”等问题,或希望企业消化一些不良的建造计划和项目。但从过往经历看,政府在这方面更多强调“资金”,过度依赖所谓“资质”考察合作企业,而对企业真正的业务能力有所忽视。因此,在设定招标模式和投标人选择条件方面,有以下几方面建议:

1.PPP作为一种交付服务的合作模式

PPP不仅是一种项目融资模式。在实践中,我们经常发现,很多政府在项目招标条件设置方面,对资金要求过高。比如,我们参与过一个规模1万立方米/日的乡镇污水处理厂BOT项目投标,发现业主竟要求参与投标的企业注册资金不低于8000万元人民币,在评分细则中,对注册资金还设置了分档加分政策。这明显有歧视或排除潜在投标人之嫌。

按照《招标投标法》第19条规定,招标人应根据招标项目的特点和需要,在招标文件中设置投标人资格审查的标准、投标报价要求和评标标准等所有实质性要求和条件以及拟签订合同的主要条款。但即便是工程项目,只要招标项目投资规模在允许承包范围内(即不超过注册资金的5倍),便都符合条件,在资格预审合格后,就应当被公平对待。有的项目,甚至在招标条款中设置投标人应具有市政工程总承包几级资质。设置这些招标条件的政府部门,是将BOT视为一个完全的工程项目。这样,很有可能招致一大批工程施工型企业来参与PPP,而把真正能投资、有技术、善于运营管理的公司排除在外。只要有钱建、有资质施工就可以,不管建成后的运营效果如何。十年前东莞打包招标的18个污水项目,大多后来陆续进行了转让。之前中标的这批企业中,又有多少真正是以运营管理见长的公司呢?类似现象,在污水PPP项目,特别是中小型项目实践中经常遇到。

地方政府对PPP模式认识的偏差表现在,它缺钱时就想到让社会资本投资建设。实际上,PPP不只是融资模式,更不仅是项目管理模式,而是兼具了融资功能和项目管理功能的综合模式。PPP是介于政府提供服务和私有部门提供服务之间的一种交付模式,体现为政府提供服务的职能向社会资本转移。从根本上说,PPP的功能,是要交付满足绩效标准的公共服务(或产品)。因此,政府设定招标条件时,更多地应从投标企业是否能交付满足绩效标准的公共服务去考量。

2.选择PPP合作伙伴应更注重业务能力

业务能力并非一纸资质就能证明。有资质的不一定业务能力好,有的公司仅有一个污水项目,就取得所谓某个级别的资质,而有的企业则以下属子孙级公司的资质代表自己具有的能力。没有资质的,也不一定意味着业务方面不行。众所周知,资质管理还会导致权力寻租。这是业内普遍的看法。

本应由市场来决定的事,非要人为设置门槛,造成地方政府在选择合作伙伴时的过度依赖。本应通过一定程序,确定潜在合作者的业务能力的,却以一纸证书代替。在某种程度上,这是决策者不负责任或者“庸政”的表现。

可喜的是,国家环保部于201469日发出通知,各地都停止实施“环境保护(污染治理)设施运营单位资质认定”,并同时停止实施对治污服务市场的行政许可准入管理措施,不应再将持有“环境污染治理设施运营资质证书”当作提供服务者进入市场的条件,也不应再变相设置服务市场许可准入条件,应由需求方根据服务能力、服务质量和商业信誉等因素,自主选择合适的服务提供者。

资质认定取消,不再依照资质选择合作方,这令一些地方政府不知所措,一下子不知如何选择投资人。但在我们遇见的招标案例中,仍有不少地方政府变相将运营资质作为准入条件。比如,形式上,对有无资质的都能放进门,但在过筛选择时,却在评分细则中对资质予以“特别关照”。

业务能力主要应该通过项目运作的状况得到证明。因此,企业手上项目的运营状况,一定程度上会反映其是否有能力完成新的项目。资质认定取消后,企业的管理重心将转向更加实际的业绩。这是国际上普遍实行的做法,也是市场经济发展的必然趋势。而如何体现业绩,目前还没有一个通行的衡量标准,个人认为,至少需要从投资效率、运营效率、社会绩效等多方面衡量。目前也讨论了很多标准,更多的是关注运营绩效,而忽视从PPP的整体和全流程来看待一个合作项目的良与莠,如项目初始的投资效率、百姓的评价等,都应该被纳入考察范围。

业务能力也不完全由企业大小决定。水务市场化运营是业内共识,但地方政府“贪大求洋”的想法根深蒂固。一些地方官员更多地为了求稳保安,认为将项目交给“中”字头企业、国有上市公司或国际水务巨头,就能证明自己有“眼力”或没失误。特别是供水项目,在市场化改制过程中,当地政府青睐国企,认为把地方国企交给央企,不是售卖,老百姓反应不大,这样做往往不会触及员工安置、企业改制等矛盾。殊不知,这造成有些项目换汤不换药,体制没变化,机制还是老一套,企业没得到管理改善,有的项目,只是总部委派了一名财务总监,没有输入管理、技术,供水企业的婆家反而增加了,项目公司管理层“两边不讨好”,企业没有得到改善,员工没有获得提升,用户感觉不到有什么大的变化,还增加了政府的协调难度。于是,项目合作矛盾重重,让供水企业处于非良性运转状态。

因此,需要国家、地方政府在政策上予以引导和扶持,建立一个公平、公正的市场竞争环境,为水务行业向民营市场化发展创造条件。期待各地根据自身水务项目的规模、性质、合作目的等,敢于向民营企业抛出绣球,张开市场化的双臂,热情拥抱优秀的民营企业。

当然,前些年,基础设施民营化合作似乎进入了“卖方市场”,政府好像“不愁嫁女”,特别是金融危机后推出的“4万亿”,让政府不为钱发愁。不过,随着这波PPP的浪潮席卷而来,民营企业有机会参与公用基础设施的建设和运营。当然,企业在选择政府合作项目时,也会有自身的标准。个人认为,企业更愿意选择投资环境不错、政府信誉良好、项目边界条件清晰、给定投资条件合理的地方项目合作。而对于地方政府“不管三七二十一”,“只要你来投资,我什么条件都答应你”的项目,企业自然是要慎之又慎。

如何过好“婚后”长久日子

找对象的目的是未来过日子。项目合作亦然。合同一签就是二三十年,相信双方都是冲着未来能愉快地长久过日子的。但一份PPP合同,不可能预见并约定未来发生的一切问题。合同自然需要尽可能完善,但发生问题后的解决机制、双方的态度和诚意,就像婚姻过程中的磨合与包容,显得更加重要。

1.依法履约,建立更顺畅的履约机制

PPP项目会对价格及调价规则有特别约定。而在实际运作的价格体系中,还存在以下问题:

一是付费难、调价难。如污水处理厂,提供污水处理服务,需从政府那里获得污水处理服务费,即采取“政府付费”的方式。随着原材料成本增长、电价上调、当地平均工资标准普调等,污水运营成本也在上涨。按照约定,需对污水处理费根据成本状况进行调整。但现在,各级地方政府,要把大部分精力放在经济建设上,财政上要用钱的地方太多,有时顾不上污水处理费。有的地方甚至未将污水处理费列入每年政府财政预算,造成要付污水处理费却没有支付通道,甚至财政困难,根本“挤”不出污水处理费。有时政府能维持支付就不错,遑论调整价格。政府水费拖欠,企业运营亏损,“要马儿跑,却难让马儿吃饱”,将会直接影响企业的运营绩效。

自来水调价有时更难。难在对“民生”的考虑,如“百姓的承受能力”等一系列关键问题上。某种程度上说,这限制了供水行业发展。大家都知道,自来水是商品,有相应的成本,使用者付费是天经地义的。总体来说,我国的水价整体水平偏低。据世界银行和一些国际机构的研究表明,家庭或个人水费支出(家庭或个人用水量×水价)占家庭收入的比重为3%5%是现实可行的。而我国一些调查资料显示,大多城市居民水费支出占家庭收入不足1%。简单计算一下,一般家庭每月用水15立方米,水价调增0.20/立方米,家庭每月增加开支3元。对普通家庭来说,这个数值的增加,是可以接受的。因此,适度调价对居民生活及正常用水基本无影响。但在水价调整方面,更多顾及居民的“心理承受能力”,而非“经济承受能力”。其实,针对确实经济困难的居民,如五保户、困难户等,各地都有相应的水费减免优惠政策。只是历史上的计划经济,造成人们认为自来水是“自来”的,是理应提供的公共无偿服务,这是长期以来令一些用户难以接受自来水调价的深层次原因。消除这些影响,让自来水的价格反映其真实价值,这需要政府、运营企业、社会持续不断地共同努力。

第二是调价机制存在问题。运营价格不是一成不变的。无论自来水厂还是污水厂,将根据成本情况进行阶段性调整,而调价依据是审计。污水项目一般根据合同约定进行审计调价;供水项目一方面根据合同约定,另一方面根据《价格法》、《城市供水定价成本监审办法》等相关规定。二者都是根据审计结果来核定服务价格。然而,审计的对象是历史发生的成本。这就造成,之前运营好的企业,成本控制得不错,不易调到更好的价格;而运营绩效差、生产成本偏高的企业,反能获取较好的调价机会和调价幅度。因为,物价部门不是专业机构,要认定究竟是外在的客观原因,还是管理不当,最终导致成本偏高,这确实有一定困难。问题是,这样的机制,某种意义上形成了相反的导向,企业运行得好,是应该的;运行得不好,成本增高,那基数大,最后调价比例可能还更高。未来企业和政府都将面临一个问题,即,随着运营企业管理的深入,运营绩效的提升,企业有适当的盈利了,还调不调价?如何调价?

2.依法经营,允许PPP合作伙伴获取合理回报

在项目PPP实践中,大家都不愿提及“盈利”或“利润”这个词。事实上,投资人愿意合作项目,是期望能获得合理回报;而政府希望有企业来实施项目,是看中企业能提供满足政府要求的公共服务。政府应允许合作者获得应有的回报。但盈利标准为多少才适合?据我了解,在PPP合作的行业领域里,似乎没有相应法规来明确如污水处理、自来水、燃气、垃圾处理等行业的利润率。利润非常重要,是合作企业的目的所在,但大家都避之不谈。

那么,项目协议里的价格是怎么确定的?以自来水为例,《城市供水定价成本监审办法(试行)》第六条规定,“城市供水定价成本由合理的制水成本、输配成本、期间费用构成。”对企业应有多少利润,却没提及。1998年国家计委和建设部制定的《城市供水价格管理办法》规定:“城市供水价格由供水成本、费用、税金和利润构成。供水企业合理盈利的平均水平应当是净资产利润率8%10%。具体的利润水平可根据其不同的资金来源确定。其中(1)主要靠政府投资的,企业净资产利润率不得高于6%;(2)主要靠企业投资的,包括利用贷款、引进外资、发行债券或股票等方式筹资建设供水设施的供水价格,还贷期间净资产利润率不得高于12%。”针对采用PPP模式引进外来资本进行投资的水务项目,在没有更合适的参考标准前提下,或可按照净资产利润率12%的标准加以考虑。实际运营的供水企业,大多盈利能力不及12%。供水项目是保本微利,但目的不应是微利,应是让企业挖掘自身潜力,提供更好的公共服务,同时也获得更好的盈利水平。

3.强化监管,重视污水厂上游源头监管

合作者为地方提供产品和服务,政府要支付合作者费用,其支付依据之一是,合作者所提供的产品和服务,应该达到双方约定的购买服务标准,即达标。

对最终的服务,环保部门要负责监管。比如,污水处理后的尾水,排放是否到位,水质是否达标;连用电量高低都过问——低了会怀疑是否偷排污水,即没处理那么多污水,高了可能被认为是管理有问题,即因管理不当造成浪费。所以说,环保的监管力度非常大。

但还有一个关键问题,即上游来水。污水处理厂达标的影响因素,还在于上游水质是否达到进水标准。工业园区的工业企业,是排放污水的主体,也是地方政府的经济命脉,支撑当地经济发展。有的地方,工业企业当初被引进来时,管理就偏粗放,项目环评不真实,对排放水质没有要求,企业预处理设施设计不合理及运营不正常,甚至有偷排现象(特别在夜间较突出)。这就可能对下游综合污水处理厂(PPP项目合作者建造的工厂)造成冲击,致使综合污水处理厂出水不达标,甚至导致综合污水厂全厂停产。在这种情况下,需要当地环保部门加大对上游企业的监控和管理,加大处罚力度,从排污处污的整个链条上进行监控。同时,在积极解决上游排污企业时,给予特别情况下(如上游污水严重不达标)的下游综合污水处理厂一定豁免权,而不是让下游综合污水厂“连同遭罪”甚至“全部买单”。这需要当地政府有全局思维。

4.面对分歧,建立合理的磋商机制

众所周知,福建泉州刺桐大桥是典型的PPP特许经营项目。当年在项目的论证、风险评估,以及协议条款等方面都比较粗放。刺桐大桥的特许经营期有若干年,可以收通行费,正常经营下去,就会有稳定收益。但后来,地方政府先后新建了横跨晋江两岸的七座大桥,且陆续都不收费,只有刺桐大桥仍在收费。从某种意义上说,这损害了刺桐大桥投资人的利益。在刺桐大桥BOT合作的过程中,双方面对新出现的问题,理应通过平等磋商加以解决,最后却演变成企业向政府汇报。而企业每一次汇报,在新的政府领导班子上,或是石沉大海得不到下文,或是新官不理旧账,都得不到任何实质性回应。

事实上,不少水务项目中,也存在类似现象。当年政府答应了保底水费,但过一段时间后,便以财政困难为由拒绝支付。到期的水价调整,虽经过了成本监审,甚至通过了听证会,政府却以“两会”、“两节”特别时期或老百姓呼声较高等为由,不会商,不批准,致使协议约定的条款得不到落实。类似的“新官不理旧任事”,使历史拖欠水费、调价难等问题久拖不决。

在类似问题上,一些政府一开始就对私营合作单位保持警惕,把PPP合作关系视为“零和”博弈,双方成为利用与被利用的关系。实际上,如果持这种态度,双方优势不能互补,无法最大程度发挥,破坏了互惠互利的基础,PPP的实效将大大低于预期。只有真正将私营机构视为合作伙伴,搭建各方之间的信任桥梁,建立起通畅的磋商机制,才有利于增强合作信心,真正形成对PPP项目各方均有利的合作关系。

一个PPP项目,双方要一起合作几十年。从项目完整的生命周期看,PPP合作是一场旷日持久的婚姻。双方对待婚恋的目的和标准、认识、恋爱、婚礼、过日子,都是一项项需要严谨协作的工作。希望合作一个什么样的项目,设定什么样的合作模式,如何选择合作伙伴,如何确保履约,如何确保双方利益,在出现分歧时又能有什么样的协商解决机制,能否坦诚面对、敢于化解,都是体现完美“合作”的过程。只有与合作伙伴共同达到目的,而不是为达到目的去争取合作伙伴,这样的PPP才会成功。■

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