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赤鱼追波

建筑日记

 
 
 

日志

 
 

工业用地如何“二次开发”  

2013-03-12 12:34:26|  分类: 文章 |  标签: |举报 |字号 订阅

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工业用地如何“二次开发”

陈基伟

工业用地是上海市发展先进制造业、现代服务业和战略新兴产业的主要载体。上海市未来土地资源增量空间极为有限,其中用于产业结构调整、产业发展的用地更为有限。面对这种瓶颈制约,必须盘活存量进行“二次开发”,才能实现集约增长。然而,工业用地“二次开发”面临许多现实困境,需要创新有关政策,构建并完善有效运行机制。

工业用地“二次开发”势在必行

工业用地“二次开发”,是对已办理过相关用地手续但利用效率不高、产业层级能级低的土地,通过有效途径,对其重新开发利用,以提高土地经济效益、社会效益和空间效益的行为。上海市未来发展定位将凸显用地与土地资源稀缺的矛盾,有必要对工业用地“二次开发”的科学机制探索完善,才能加快形成节约集约用地“倒逼机制”促进经济发展方式转型。

上海是一个人多地少、资源匮乏、产业密集、环境承载力弱、环境容量十分有限的特大型国际大都市,经济社会发展对土地资源的刚性需求与土地资源紧缺的矛盾将长期存在。随着城市化和工业化的不断深入,上海城市发展面临的土地资源约束进一步加大:一是建设用地扩张较快,土地供需矛盾日益突出;二是耕地保护压力越来越大,占补平衡难以实现;三是土地利用仍较粗放,投入产出效益有待提高。

上海正加快构建以现代服务业为主导、战略新兴产业为引领、先进制造业为支撑的新型产业体系,产业结构高端化、服务化和融合化的趋势日趋明显。但全市工业用地可供增长的空间不大,从上海自身发展看,资源、环境、商务成本等制约产业发展的因素日益突出,实现创新驱动和转型发展任重道远。

上海市工业用地利用上存在一些问题。一是结构上工业用地比例畸高,与国际城市差距甚远。建设用地中工业用地占比达29%,与国外综合性城市工业用地平均占比15%-17%相比,已明显偏高,与上海“四个中心”的发展定位明显不符。近十年来工业用地年供地总量比重始终在50%左右,给整个城市的生态环境建设带来严峻挑战。二是工业园区用地方式仍粗放,土地利用效益有待提高。近年对全市开发区土地利用绩效评价显示,全市41个国家公告开发区园区间用地效益不平衡,差异达数倍,区县间用地效益甚至达数十倍。三是产业能级虽显著提升,但行业间耗地量差异明显,其中电子、汽车、钢铁、石化等支柱产业耗地量相对较小,纺织等传统耗地大的产业,迫切需要压缩、向区域外转移或进行技术升级改造。

促进工业园区土地“二次开发”、加快工业园区转型发展,是上海加快推进“四个中心”和国际化大都市建设的重要支撑,是上海创新驱动、转型发展的重要路径,也是加快转变经济发展方式、调整产业结构的必然要求。

上海市“二次开发”总体情况

近年来,上海市政府及区县、各开发区按照“控制总量、用好增量、盘活存量、提高质量”,依靠内涵提升促进发展,高度重视土地“二次开发”,取得了一定实效,综合效益得到不断提升。但综合判断,全市“二次开发”仍处于初步阶段,主要以园区自发进行为主,创新与成熟模式尚未完全建立。总体来看经验做法包括优化定位、产能提升和空间挖潜三种类型。

(一)优化定位类型。这种类型是根据园区现有产业基础和定位,对新一轮发展的产业进行科学定位和优化发展。按照节约集约用地要求,不断完善园区功能配置,实行园区组团开发,增强园区吸引力。主要做法包括品牌联动和产城融合。

品牌联动是品牌开发区与其他工业区联动,输出管理品牌,利用招商、管理、资金等优势,在推动品牌工业区的二次创业的同时,带动联动工业区整体开发水平,提升产业能级。如2011年,市规土局、松江区委与上海临港集团深化合作机制,以佘山工业区“二次开发”改造为基础,创建了漕河泾开发区佘山高新技术产业园。联动区域实现开发、招商、厂房建设、基础设施配置统一进行,实现优势互补,推进合作共赢。

产城融合是以开发区为宜商宜居的核心载体,在集聚先进产业资源的同时引入更多城市发展要素资源,加快民生事业建设,提升城市综合服务功能,提供优质生活发展环境,带动周边区域融合发展。如浦东金桥开发区的“碧云国际社区”就是产城融合的很好例子。

(二)产能提升类型。这种类型主要是对旧工业用地进行重新策划、包装、整合,提高旧工业土地产出效益,以容纳更多高端的产业功能。主要做法包括土地回购、腾笼换鸟和改变业态。

土地回购是园区回购自身企业用地,用以园区土地结构调整与资源重复利用。如闵行开发区自2002年以来,对效益低或产业生命周期衰竭的企业用地进行多种方式回购,至2008年已累计回购土地90.2万平方米,占到开发区用地总数约38%

腾笼换鸟通过淘汰搬迁劣势企业,腾出土地资源,引进具有技术、市场和品牌优势企业,实现区域土地资源和产业结构优化。如原松江区某印染公司,由于企业内部管理差、市场竞争激烈等因素,一直处于严重的亏损状态。后引进河南辅仁药业集团有限公司对原企业收购,主要生产生物医药制品,综合效益明显提升。

改变业态是采取土地用途更新、土地结构转换,土地布局调整等,实现土地功能的再开发。如市北工业新区从2003年起,抓住全市传统产业向现代服务业转型的契机,大力发展生产性服务业,将原有通用厂房改造成更紧密的现代工业厂房,将老工业厂房改建为智能型工业楼宇,引进大批研发设计、服务外包现代服务业企业落户,逐步形成总部经济集聚发展的“市北高新技术服务业园区”。

(三)空间挖潜类型。这种类型企业在法律允许前提下,充分利用原有土地,通过加层、改建、扩建厂房,扩大产能,提高土地开发强度。或者增加投资额,提高单位土地投入产出水平,扩大生产规模。主要有提高容积率、零地招商、原地扩建、腾挪厂房和二次招商几种形式。

提高容积率是向空间延伸,增加自身建筑面积。如宝山区罗店镇,因受限于工业厂房地基承重能力,采用厂房扩建提高建筑密度来提高容积率,实现企业新增建筑面积25577平方米,新增年产值14400万元。

零地招商不新增供地面积,通过企业挖潜扩大投资规模,或对新落户项目不供地,利用租用、购买闲置厂房等实现投资与招商。如宝山区罗店镇通过回购上海复星朝晖药业有限公司原有3块闲置土地,分别引进3家新企业,在不增加一点土地的前提下,当年新增年产值11200万元。

原地扩建不新增用地,采用在原地改、扩建厂房和办公用房,提高建筑密度和容积率,增加企业投资额,提高单位土地投入产出水平,扩大生产规模。如青浦区上海蒙迪日化有限公司对原有旧厂房改建,拆除5幢原仅为一层老厂房,原址上新造4层框架结构新厂房,建筑容积率从0.4提高到1.26,新增工业产值600万元。

腾挪厂房是对企业腾出一部分空置厂房进行对外招商。如2008年,康桥工业园区将包装行业巨头利乐公司从杨高南路搬迁至康桥路的汇丽公司闲置厂房中,企业产值最终达3亿多元,上缴税收近2000万元。

二次招商是工业项目因多种因素未实施、暂停建设或停产后,重新引进投资者进行开发建设与经营。如宝山区罗店镇采用招租方式,对原低效劣势企业的闲置厂房进行盘活,二次招商共盘活厂房面积9300平方米,新增年销售额3500万元。

实施困境与对策

上海产业园区发展面临土地资源匮乏、商务成本制约、节能减排和环境保护等诸多难题。当前形势下面临的主要问题是如何盘活存量,以期实现创新驱动和转型发展的终极目标。从现状分析看,全市盘活存量的潜力很大,但“二次开发”实施的难度和代价也大,需要共同建立起有效盘活存量的“引逼”机制,进一步加大政策的创新力度。

(一)实施困境

一是缺乏统筹规划。当前,“二次开发”模式在规划综合平衡利用、土地供应政策制定等方面还未形成联动机制,规划与土地对利益协调的综合调控作用尚未凸显。“二次开发”仍以“点”上的单个企业调整为主,未将闲置的、低效利用的、缺乏规划的、小规模的、需“二次开发”的土地整合起来,以发挥更大效用。城市规划与土地规划仅关注规划区内土地用途、开发强度、区位空间关系、土地开发时机、用地取得、地价等,缺乏对“二次开发”的前景预期,相关税收、财政等政策未形成政策合力。

二是土地收储成本高。由于利益驱动,原土地使用权人不愿土地仍以工业用地价格被回购,却要分享使用期间产生的土地增值收益。如对原企业外迁改造,涉及征购土地、建设厂房、市政配套、购置设备、职工安置等复杂补偿利益,如为集体土地上企业,则补偿利益还涉及农民搬迁和生产方式转变而更复杂。由此造成工业用地收储价格日益趋高,而政府进行基础设施改造、环境整治等土地整理成本却高昂,土地收支难以平衡。

三是缺乏多部门合作机制。现行土地行政管理条块分割,对待改造企业的定性、发展方向、职工安置、土地使用权处置、再开发的利益分配等涉及多部门管理,而各部门脱不开本部门的权力与利益羁绊,虽对企业改造的具体问题都有发言权,但又都不做主,部门之间缺乏合作。

四是面临一些制度性障碍。缺乏对劣势产业的识别因素。当前工业用地出让简单采取以最高年限出让,忽略了产业生命周期和企业生命周期,与经济规律不相符。一次性出让50年后,政府调节土地市场的能力明显弱化,加大了盘活存量土地的难度。

五是缺乏激励机制。一方面,由于土地“二次开发”涉及多个利益主体以及多方因素,相对于新增用地来说,成本高、难度大,地方政府积极性受阻;另一方面,现有的政绩考核体系,尚无法充分调动地方政府进行土地“二次开发”的积极性。

(二)对策措施

在加快推进产业结构调整的背景下,必须进行工业用地“二次开发”研究,为产业结构调整腾出空间;加快政策创新,为产业结构调整提供强大动力;完善体制机制,为产业结构调整提供保障。

一是编制工业用地“二次开发”专项规划。对可挖潜的存量工业用地,结合用地需求、开发潜力、利用条件等进行分析,明确存量土地再开发的主要目标和重点区域,制定相应的开发再利用对策。

二是更新控制性详细规划理念。采取市场和土地使用管理导向,以产权土地开发控制为目标,有效解决规划与市场规则、土地使用管理之间脱节的矛盾。解决存量土地在未按照规划实施前的过渡问题,同时增加与土地管理接轨的条件和要求,以提高规划编制成果的可操作性。

三是健全土地收储制度。建立合资入股、共同开发、共享土地增值收益的收储机制。针对工业用地的再出让和回购操作,研究制定供操作用的程序性规范和实施细则。

四是完善工业用地供应制度。根据产业发展规律研究产业自身生命周期,并以此推行出让区别年期制或标准厂房租赁制,对不同年期的出让价格按照相应年限通过评估确定。加强对闲置土地和厂房的短期利用和临时租赁管理,完善相配套的土地租赁权权益及土地租赁相关制度,包括租赁规则、租赁方式、租赁价格等。

五是健全工业用地用途管制。在土地转型或转性过程中,建立严格的工业用地用途变更调控机制,局部支持,适度控制,严格限定区域、规模和主体;建立以合同管理和土地供后绩效评估为主的监管机制。

六是健全控增逼存制度。实施新增建设用地指标的差别化奖惩机制,把盘活工业区存量土地与该区域下一年度新增建设用地指标分配相挂钩;把盘活存量土地情况作为开发区扩区的前提条件。

七是建立“二次开发”管理机构。负责计划协调职能,定期制定推进区域的“二次开发”整体实施方案,定期进行区域工业用地使用情况监察,编制推进计划,制定与其他工作的衔接措施,制定工作程序规范等。

八是利用经济手段促进盘活。发挥税收杠杆作用,降低存量工业用地流转的成本,对优先开发利用闲置和低效用地的,给予地价方面优惠。■

集体建设用地试点改革小结

在中国新型城镇化若干命题③中,我们对农村土地改革进行了理论和制度上的探讨,这期我们看具体样本。

农村土地可以简单分为耕地和建设用地两类。在18亿亩耕地红线不能动以及所剩耕地已逼近18亿亩的情况下,中国接下来的城镇化所需土地将主要来源于已有建设用地的整理和流转。这里也是涉及利益最多最复杂的地方。

农村集体建设用地的试点改革已进行多年,各个试点进行了各种各样的尝试。张惠强尝试对迄今为止的一些试点进行了一次梳理和总结。

苏州、芜湖、顺德是较早进行尝试的地区,主要属于探索。与之相比,天津、嘉兴等地的“增减挂钩”尝试则影响深远,“增减挂钩政策可以称之为中国近十年最具影响力的土地政策之一”。但在肯定其创新性的同时,也不得不承认,“这一政策并没有触及现行土地产权制度的根本问题,未能清楚界定各级政府、村集体以及农户之间在农村集体建设用地上的权利边界,因此仍然没有突破城乡二元土地制度的基本框架。”并导致不少地区盲目大拆大建、赶农民上楼,损害了农民的利益。

成都的尝试则试图解决上述问题,通过“确权”为农民真正赢得在城镇化过程中的“自主性”,也因此成为目前最有价值的试点。

早期尝试

苏州

1996年苏州市政府出台《苏州市农村集体存量建设用地使用权流转管理暂行办法》(下文简称《暂行办法》),开启了集体建设用地流转的进程。苏州集体建设用地流转与乡镇企业改制分不开,在改制过程中,为使乡镇企业所使用的土地纳入统一的资产管理,政府要求企业更换土地使用权人。《暂行办法》第六条规定,“乡(镇)范围内集体经济组织内部的企业兼并、转换经营机制、改变企业组织结构及公益事业设施用地等情况造成土地使用权属或实际使用者发生变更的,可通过办理权属变更审批手续和权属登记手续转换土地使用权或实际使用者。企业转让、出租、作价入股举办外商投资企业或内资联营企业和跨乡(镇)组建企业集团公司或股份合作公司等情况造成土地使用权流转的,须通过集体建设用地流转的办法转换土地使用权属或更换实际使用者。”由于当时土地政策相对宽松,苏州大多乡镇企业完成改制,并办理了集体建设用地流转手续。据统计,1996年至2006年的十年内,全市共流转农村集体建设用地约5333公顷,其中三分之一掌握在村里,为集体经济发展奠定了坚实基础。

此外,值得注意的是,苏州在确定集体建设用地流转的范围和对象时对规划区内外的土地采取了区别对待。《暂行办法》第五条规定,“苏州市城区规划区、县级市人民政府所在地的镇以及国家、省级开发区范围外的集体建设用地,可以实行流转。上述区域范围内的集体建设用地必须征用为国有土地后,按有关规定实行出让或划拨。”这一规定某种意义上限定了政府和集体权利的空间边界,在日后土地使用上有了明确预期,直至今日仍然具有深刻借鉴意义。

芜湖

199911月,国土资源部批准安徽省芜湖市开展农民集体所有建设用地使用权流转试点。芜湖市出台了《芜湖市农民集体所有建设用地使用权流转管理办法》(下文简称《管理办法》),之后选择在5个镇进行封闭试点工作。20034月,流转试点扩大到15个镇。20062月起,集体建设用地流转工作在全市铺开。《管理办法》第八条规定,“试点乡镇建设用地范围内各项建设用地,除依法必须征用转为国有外,可以不改变集体所有权性质,办理集体土地使用手续。”这给集体建设用地流转增加了制度弹性。

芜湖市试点最大特点是由乡镇政府负责本行政区域内的镇域规划、集体建设用地使用权流转等具体工作。《管理办法》第九条规定,“乡(镇)村办企业、公共设施、公益事业、个体工商户、私营或者联户办企业以及农村村民建住宅等使用农民集体所有的土地,应当依法办理建设用地审批手续。经批准的集镇建设用地,可由乡镇人民政府统一开发,采用招标、拍卖等方式提供土地使用权。”

经过流转之后,按照“三个集中”的原则(工业向园区集中、农业向规模集中、居住向城镇集中)落实土地利用总体规划,盘活了存量土地和闲置土地,提高了集体建设用地的利用效率。但从集体建设用地流转收益分配的角度来看,芜湖市的试点政策并没有清楚体现出保护村集体及农户权益的做法。《管理办法》明确规定,土地使用者应当向市、县人民政府缴纳一定比例的土地流转收益,并强调,“按照‘谁所有,谁投入,谁受益’的原则,在土地所有者与市、县、乡(镇)人民政府之间进行分配。”从这个角度来看,芜湖市试点政策仍具有一定局限,其需进一步明确的是,农户和村集体在集体建设用地流转过程中的利益如何界定及保障。

顺德

200110月,国土资源部和国务院法制办批准广东省顺德市为农村集体土地管理制度改革试点。

2003年,广东省政府下发《关于试行农村集体建设用地使用权流转的通知》(下文简称《通知》)。20056月,广东省颁布《广东省集体建设用地使用权管理办法》(下文简称《管理办法》)。据报道,经过一年时间,在广东全省21个地级市中,有不少于12个市开展了集体建设用地流转工作。广东省集体建设用地流转采取较为务实的措施,承认在改革开放以来自发流转农村集体建设用地使用权的行为屡有发生,在数量和规模上有不断扩大的趋势。在这种情况下,政府因势利导,对流转进行规范,强调了集体的主体地位。难能可贵的是,只要集体建设用地获得依法批准、符合各类规划、办理登记并拥有土地权属证书、界址清楚,就可出让、转让、出租和抵押,并享有与国有土地使用权同等的权益。广东省这些探索为逐步实现国有土地和农民集体土地“同地、同价、同权”,切实保护农民的合法权益,建立和完善统一、规范的土地市场积累经验。

此外,关于集体建设用地使用权流转收益分配方面,广东探索值得借鉴。

《管理办法》第二十五条规定,集体土地所有者出让、出租集体建设用地使用权所取得的土地收益应当纳入农村集体财产统一管理。其中50%以上应当存入银行(农村信用社)专户,专款用于本集体经济组织成员的社会保障安排,不得挪作他用。而此前的《通知》规定,剩余的50%左右,一部分留于集体发展村集体经济,大部分仍应分配给农民。鼓励农民将这部分收益以股份方式,投入发展股份制集体经济。这些规定明确了村集体和农民在流转中的利益,有利于壮大集体经济,为其他地方的试点乃至全国的改革提供了较好的参考样本。

上述改革做法都在某种程度上开辟了集体建设用地进行非农开发利用的途径,土地的流转提高了利用效率,在保障农民权益、增加农民收入方面具有重要作用。

进入新世纪以后,中国的城市化速度不断加快,地方政府在推动经济社会发展的过程中对土地的依赖程度也不断提高。“以地生财”的发展模式对原本就十分稀缺的可利用土地构成严重的威胁,因此中央三令五申要坚持实施“最严格的耕地保护制度”。

制度与实情

对现行农村集体建设用地的占有、使用、处置与流转的规定主要来自《中华人民共和国土地管理法》(简称《土地管理法》)及国务院与国土部门出台的相关政策文件。这些法规和政策文件奠定了当前集体建设用地与国有土地“同地不同权”的格局。

首先,在城乡土地二元所有制结构下,形成政府合法垄断土地使用权转让。1982年修订的《宪法》第十条规定:“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有;宅基地和自留地、自留山,也属于集体所有。”自此之后,土地的城乡二元结构在国家根本大法的规定下得以“合法”地发挥作用。此外,“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征用。任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。”在1987年深圳土地“第一拍”之后,《宪法》第十条第四款修改为:“任何组织或个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地,土地的使用权可以依照法律的规定转让。”实践表明,这里所说的“任何组织或个人”并不包括各级政府。相反,“土地使用权的转让”掌握在各级政府手中,可以说各级政府垄断了土地使用权的“转让权”。

其次,国有土地与非农用途的结合限制了集体建设用地的权能。《土地管理法》第四十三条规定,“任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地”。国有土地成为非农建设的前置条件,加上“土地使用权转让”的政府垄断这一规定,导致的结果是,非农建设必须利用由政府转让使用权的国有土地。那么,集体建设用地能够做什么呢?按《土地管理法》第四十三条规定,共有三种用途:兴办乡镇企业、村民建设住宅以及建设乡(镇)村公共设施和公益事业。随着乡镇企业改制的不断深化,兴办乡镇企业占用集体建设用地这一通道日益缩窄。乡(镇)村公共设施和公益事业所占用的土地在农村集体建设用地总量上所占比例不大,且其价值增值难以体现。农民所建设的宅基地在目前的法规政策框架下并不具备进入市场交易的合法性。2007年,国务院办公厅发布的《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》规定,“农村住宅用地只能分配给本村村民,城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或‘小产权房’。”由此可见,虽然《土地管理法》对农地的非农化利用开了三道合法的口子,但这些利用方式几乎无法实现与国有土地一样的权能,不能直接进入市场交易。

最后,土地有偿使用制度所造就的“土地批租制”使土地非农化利用的溢价部分大多流入政府手中。《土地管理法》第二条规定,“国家依法实行国有土地有偿使用制度”,第五十五条规定,“以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位,按照国务院规定的标准和办法,缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后,方可使用土地。”这样,政府以批租的方式转让一定期限的国有土地使用权,这一做法再加上三个条件,使得政府从土地使用权出让中获得巨额收益。一是随着城市化进程加快,工商业发展对土地的需求长期保持强劲状态;二是政府处于供地垄断地位,集体建设用地无法与之竞争;三是土地收益中用于补偿集体与农户的部分所占比例很小,《土地管理法》第四十七条规定,“征用土地的,按照被征用土地的原用途给予补偿”,“土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的三十倍。”

由于现行法规政策在上述三个方面的规定,集体建设用地无法直接入市,带有明显歧视性的制度安排使得村集体和农户难以对土地非农化利用及其价值增值做出合法的反应。然而,法规政策的规定并没有阻碍客观的市场规律对人们的激励作用。在全国各大中城市的周边,农村集体建设用地上盖房子并向非集体组织成员出租、出售的现象比比皆是。这些房屋被称为“小产权房”。由于未经过国家征用及招、拍、挂等国有土地使用权出让程序,“小产权房”没有缴纳土地出让金等费用,其售价一般比同一地段的商品房低。在过去若干年里,城市房价节节攀升的情况下,“小产权房”的低价对于许多潜在的购房者来讲具有极大的引诱力,即便由于无法获得银行的按揭贷款而只能一次性付款。

既然“小产权房”已经明显违反了《土地管理法》等相关法律,那么这种现象是不是得到相应的惩罚?现实并非如此。政府更多只是发布“小产权房不受法律保护”等通告,对某些“小产权房”进行运动式清理,其“杀鸡儆猴”的效果并不是很好,“小产权房”在各地还是屡禁不止,而且规模越来越大。全国工商联房地产商会一份研究报告披露,1995年至2010年间全国小产权房竣工建筑面积累计达到7.6亿平方米,其中“十一五”时期小产权房竣工规模达到2 .83亿平方米。

2012年初,国土资源部联合相关部门,选择北京、上海等“小产权房”问题相对突出的城市,开展试点清理工作。在政策执行过程中发现,许多地方的“小产权房”变身为“生态乡村酒店”、“民俗旅游用房”、“产权式酒店公寓”、“养老公寓”、“木屋别墅”等,还有一些地方授予购房者“荣誉村民”,通过这些设计精妙的做法逃避政策法规的约束。

在现有的情况看来,政府想要彻底清理“小产权房”的成本极高,执行起来的难度极大。大多“小产权房”涉及到社会多方利益,强硬的清理工作可能激化社会矛盾,带来非预料的社会后果。如何处理这一困境,达成一个多方受益的格局?本文认为,唯有设计一个合理的集体建设用地使用权流转通道,让政府、农村集体、农户以及土地使用者的利益均能得到保障,才能缓解目前的紧张和矛盾。

增减挂钩

正是在上述背景下,20041021日,国务院发布《关于深化改革严格土地管理的决定》,提出“鼓励农村建设用地整理,城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩”(第十条)。这一规定简称“增减挂钩”,是过去近十年最具影响力的土地政策之一。

天津

200510月,国土资源部引发《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》;20064月,天津等五省市被国土资源部列为城乡建设用地“增减挂钩”第一批试点。

城乡建设用地增减挂钩是指,依据土地利用总体规划,如果农村建设用地地块被整理复垦为耕地(即拆旧区),城镇可对应增加相应面积的建设用地(即建新区),最终实现项目区内建设用地总量不增加,耕地面积不减少、质量不降低,用地布局更合理。

2006年初天津市开展的“宅基地换房”成为增减挂钩试点工作的主要组成部分。

所谓“宅基地换房”指的是,通过对农民宅基地(包括村庄集体建设用地)的整理,以不减少耕地为前提,规划建设一批适于产业聚集和生态宜居的新型小城镇。农民以其宅基地,按照规定置换标准无偿换取一套小城镇住宅,迁入小城镇居住,原有的宅基地由村民委员会组织农民整理复耕后,实现耕地的占补平衡。

宅基地换房的实施程序比一般土地综合整治要复杂些。

一开始由区县政府组织编制规划及实施计划,报上级政府审批;然后组建小城镇开发建设投资机构,作为投融资主体;接着是区县政府向市国土房管局申请小城镇建设用地周转指标。等这些程序走完后,村民开始选房、搬迁,然后进行土地复耕,并由国土房管部门组织验收。复耕农用地除用于抵还建设示范小城镇借用的建设用地指标外,其余的建设用地指标,在符合土地利用总体规划的前提下,经批准可以调剂使用。

东丽区华明镇是宅基地换房的示范乡镇。据统计,该镇涉及的12个村庄共有12071亩宅基地,建设示范镇需要8427亩,其中回迁房用地3476亩,出让土地4951亩,以此实现回迁住房建设的资金平衡(数据参阅叶剑平、张有会著,《一样的土地 不一样的生活——从天津市东丽区土地综合整治的实践看中国城镇化》,中国人民大学出版社,第154-155页)。通过置换能够节省建设用地3600多亩,复耕以后经过规划成为连片规模经营的耕地。

宅基地换房从土地综合整治的效果看,将原本分散零碎的土地整合在一起,实现土地的集约利用与规模经营;与此同时,通过小城镇建设,住房容积率得以提高,实现了建设用地的节约高效利用。

值得注意的是,并不是所有“增减挂钩”项目在实施中都能够充分考虑农户和村集体的权益。很多地方出现所谓农民“被上楼”的现象,这引起了国土部门的高度重视。

嘉兴

20084月,嘉兴市被确定为浙江省统筹城乡综合配套改革的试点。同年6月,嘉兴市在其下辖的13个乡镇(街道)开始了“两分两换”的改革。

所谓“两分两换”指的是,将宅基地与承包地分开,搬迁与土地流转分开;以承包地换股、换租、换保障,推进集约经营,转换生产方式;以宅基地换钱、换房、换地方,推进集中居住,转换生活方式。

以南湖区七星镇所推行的政策为例,土地流转以后,土地承包经营权流转费每亩以700元为基数,以后每年递增50元;政府对流转的承包地给予每亩500元的一次性奖励,土地青苗每亩补偿200元。与此同时,土地承包经营权流转以后,政府还对农民参加社保提供补助,按照不同年龄段设置不同标准。

宅基地置换为城镇房产采取了多种形式,以一家五口为例,按照规定可以置换260平方米新房。宅基地上的旧房子超过置换新房的面积部分可以选择货币安置,也可以选择置换乡镇统一建造的标准工业厂房,后者出租之后可以获得一笔租金收入。

嘉兴的做法有两个方面值得注意。

一是不同的试点乡镇可以采取不同的改革措施。据《中国经济时报》报道,可以“两分两换”也可以“一分一换”,“两换”可以在一起也可以分开;可以在村、镇内置换,也可以跨镇、进城置换;可以整村搬迁也可零星集聚;可以由市镇投资开发公司统一建造公寓房,也可由农民自建联体公寓房、排屋等等。

二是土地制度改革与其他配套改革统筹实施,包括城乡就业改革、社会保障制度改革、户籍制度改革、居住证制度改革、涉农工作管理体制改革、村镇建设管理体制改革、农村金融体制改革、公共服务均等化体制改革、规划管理体制改革等。

增减挂钩政策在首批五个省市试点实施之后,国土资源部于20086月颁布了《城乡建设用地增加挂钩管理办法》,20092009年国土资源部又分别批准了19省加入增减挂钩试点。然而,在此政策推行过程中,存在着为追求增加城镇建设用地指标而以各种名义开展土地置换、突破挂钩周转指标与挂钩范围,乃至盲目大拆大建、强迫农民上楼等现象。

增减挂钩政策并没有触及现行土地产权制度的根本问题,未能清楚界定各级政府、村集体以及农户之间在农村集体建设用地上的权利边界,因此仍然没有突破城乡二元土地制度的基本框架。十七届三中全会为集体建设用地流转改革指明了方向,即实现与国有土地“同地、同价、同权”。要实现这一目标,必须进行全面而深入的产权制度改革,成都市2007年以来的城乡统筹提出了“以确权为基础,以流转为核心,以配套为保障”的实践路径,为下一步的改革进行了有益的探索。

成都

成都的城乡统筹改革始于2003年,一开始的做法与江浙等发达地区相似,即“三个集中”。通过实施农村土地综合整理,成都充分利用占补平衡与增减挂钩等土地政策,盘活城乡建设用地,优化土地空间资源配置,不仅为快速城市化提供充足的土地,而且逐步引导土地增值收益向农村倾斜。2007年,成都获批全国统筹城乡综合配套改革试验区,改革开始迈向具有实质性意义的阶段。

2008年初,成都市委市政府下达了当年的一号文件《中共成都市委、成都市人民政府关于加强耕地保护,进一步改革完善农村土地和房屋产权制度的意见(试行)》,要求对市域范围内的农村集体土地所有权、使用权,以及集体土地上的房屋所有权进行依法确权、颁证,在此基础上积极推动农村土地承包经营权、集体建设用地使用权、农村房屋所有权等的合法流转,建立完善集体土地流转收益分配机制,最终建立健全“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的农村产权制度。

成都的城乡统筹之路是在维持现有征地制度的前提下,通过各种方式增加农民分享土地等资源在城市化过程中的收益分配比重,以此逐渐实现城乡土地的“同地同价同权”。其中,最重要的举措是充分利用“城乡建设用地增减挂钩”政策,通过项目的拆旧区与建新区的建设用地指标的流转,在坚持土地用途管制与耕地保护的前提下,实现土地空间位置的置换,优化资源配置。在这个过程中,根据用途需要,将符合条件的建新区报征为国有建设用地,为农村建设和农民收入筹措更多资金;建新区暂不能报征为国有建设用地的,办理集体建设用地使用权证书,确保集体的权益不受侵犯。

成都市发布的《成都市集体建设用地使用权流转管理办法(试行)》提出,集体建设用地按照先整理集中、再流转使用的原则,在保持土地所有权不变的前提下,实行使用权有偿、有限期流转(第三条)。同时规定了集体建设用地使用权流转的各种形式,包括出让、转让、出租、作价(出资)入股、联营、抵押等(第十二条至第十八条)。在宅基地流转方面提出,远离城镇不实施土地整理的山区、深丘区,农村村民依法取得的宅基地在符合村庄规划、风景名胜区保护等规划的前提下,可以通过房屋联建、出租等方式流转。

成都市国土资源局印发的《集体建设用地交易规则》(试行)和《集体建设用地使用权初次流转交易流程》(试行)进一步规范集体建设用地的交易行为。在交易方式上提出,集体建设用地使用权初次流转应当采取挂牌方式,再次流转除采用挂牌方式外,还可采用协议、电子竞价、一次性密封报价、综合评审、拍卖、招标投标等。流转形式和交易方式的多样性探索在实践中积累了许多经验,成为全国其他地区竞相学习的素材。

成都土地制度改革为世人所称道的一个原因是其提出“确权”作为改革基础,这是家庭联产承包责任制实施之后的又一项革命性举措。长期以来,我国农村的资源、资产与资本的权利归属得不到清晰的界定与合法的表达。随着工业化和城市化的快速推进,农村侵权行为不断发生,得不到合理的解决。面对纷繁复杂的土地财产变化历史,成都的确权利用了“村民议事会”这一创造性组织机制,通过充分的清理、勘界、确认、纠纷排解等公共过程,厘定农村各类资源、资产、资本的权属边界,并将结果进行法定公示,直到各方没有异议再予以颁证。

上述“确实权、颁铁证”的做法为成都的土地制度改革奠定了坚实的基础。只有做好权利界定的前期工作,才能落实十七届三中全会决议提出的城乡土地“同地同权”;与此同时,积极推动农村集体建设用地入市交易,让市场机制成为土地空间资源配置的基础,弱化行政配置的影响,充分保障农民在市场交易中的合法权益。这是成都城乡统筹改革路径中具有全局性意义的启发。

由于地方政府面临着发展经济的强烈激励和保护耕地的明确任务,两者之间的角力使得国务院出台的“城乡建设用地增减挂钩”这一原本意在平衡两者矛盾的政策在具体的执行中出现扭曲。

一些地方政府在其辖区内的农村大搞集中居住,以此节约出建设用地指标置换到城市周边进行开发利用。事实证明,在没有充分确认农民、村集体与国家权利边界的情况下,贸然进行大规模的农村撤村并居、集中居住,不管其口号如何吸引人,都难免导致农民财产权利受侵犯。成都“以确权为基础,以流转为核心,以配套为保障”的做法在保证农民权益方面所做的探索对全国其他地方的改革具有很好的参考意义。

小结

过去30余年,政府通过对土地价格和用途的管制实现了高速的工业化和城市化,由此带来的经济社会矛盾也在不断累积。农村集体土地唯有通过政府的征地转变为国有土地才能合法地进入非农建设利用的通道,这一用地规则带来了许多负面后果。农村集体土地的权利人失去了分享工业化和城市化过程中土地非农利用的增值收益;政府垄断土地一级市场,一方面低价强制征用农地,另一方面通过招拍挂程序高价卖出,造成土地资源配置的严重扭曲。

下一步土地制度改革的方向是落实中共十七届三中全会关于城乡建设用地“同地同价”的原则,逐步建立城乡统一的建设用地市场。成都经验给我们的启发是,对于城市建成区外的农村集体土地而言,除了规划用于公益目的的土地之外,可以不经过征地程序而进入非农建设用地市场。而是否采取这一做法,以及如何推进,则是由经过确权的农民自主决定。

实践证明,唯有赋予农民及其集体组织更为坚实的权利基础,让市场成为土地空间资源配置的基础机制,形成各利益相关方共享土地增值收益的合理格局,才能推进健康的、可持续的城镇化道路。■

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